撰写人：沈良庆                                 　　2011年12月28日发表

目录:

概述

1.研究目的

2.文献索引和调查研究方法

一.双规问题的概况介绍

1.双规的内涵

2.双规的由来和法规渊源

⑴双规的产生背景

⑵双规的由来和法规渊源

3.双规的适用范围

⑴双规的行使部门

⑵双规的适用对象

4.双规的时间和场所

⑴双规的时间

⑵双规的场所

5.双规的威力

6.双规的执行程序

二.双规导致的腐败滥权和人道灾难

1.双规导致的滥权腐败

2.双规适用范围的任意扩大

三.双规问题的非法性

1.双规作为一种非法拘禁或任意拘留制度与国内法和国际法规范的冲突

⑴双规与国内法规范的冲突

①双规与宪法的冲突

②双规与立法法的冲突

③双规与刑事诉讼法的冲突

④双规与刑法的冲突

⑵双规与国际法规范的冲突

①双规违反国际法的任意拘留非法性质

②双规与《世界人权宣言》的冲突

③双规与《公民权利和政治权利国际公约》的冲突

2. 双规实践中普遍存在的酷刑虐待问题与国内法和国际法规范的冲突

⑴双规与国内法规范的冲突

①双规与刑诉法的冲突

②双规与刑法的冲突

⑵双规与国际法规范的冲突

①双规与《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的冲突

②双规与《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》的冲突

四.双规问题的解决办法（政策法律建议）

附录：访谈案例

案例1.

案例2.

案例3.

案例4.

案例5.

注释

概述

1.研究目的

自从1993年中纪委与监察部合署办公以来，双规已经成为中国共产党纪律检查机关在案件调查程序中为了取证方便针对有违犯党纪国法嫌疑的党员干部甚至既非中共党员亦非国家工作人员（公务员）或者所谓受委托履行公务人员的普通民众广泛适用的一种临时隔离、暂停职务活动、限制人身自由强制措施。其非法拘禁和任意拘留性质，与法治原则、国内法和国际法冲突十分明显，严重侵犯涉案党员干部和普通民众人身自由和权利，本身就是一党专政条件下权力高度集中的腐败渊薮。双规以加强社会主义法制和加大反腐败力度名义制造大量冤假错案和侵犯人权。但是，由于官方宣传洗脑和对相关信息严密控制，包括严密封锁信息和高度选择性发布信息，虽然报刊、广播电视和互联网充斥着官员被双规的反腐败报道，却无助于人们认识双规程序的实际操作过程和非法性质，掩盖了这一神秘领域包括党员干部不幸遭遇在内的中国人权现状。

据统计，2003年7月至2008年12月，中共各级纪检监察机关共审结违犯党纪政纪案件85.2万件，处分88.1万人，其中地厅级以上干部2386人（不含军队），县处级干部29905人，移送司法机关追究刑事责任24718人。[1]尽管纪检监察机关审理案件并不一定都采取双规措施（尤其是普通违纪案件），但是考虑到纪检监察机关调查案件对双规的依赖程度，尤其是那些有违法犯罪嫌疑的贪腐案件，通常都采取双规措施，双规案件数量应在审理数量和移送司法机关处理数量之间，涉案人数亦然。因为被规者不一定最终都移送司法机关处理。所以这五年半时间双规人数可能在24718人（移送司法机关人数）到88.1万人（处分人数）之间。考虑到一起案件可能牵连数名甚至数十名知情人被双规调查，实际双规人数应当远远高于24718人，甚至超出处分人数88.1万人也有可能。尽管可能被双规的人数区间太大，即便以下限计，平均每年对（24718人÷5.5=）4494人实行双规仍然构成大规模人道灾难。如果按上限计，平均每年有（88.1万人÷5.5=）16万人被双规，则更加惊人。

报告人撰写《双规问题民间调研报告》的目的，正是为了弄清双规的实际操作情况，分析它与法治原则和基本人权冲突，帮助世人了解这一主要在共产党内部使用的任意拘留、刑讯逼供和非人道惩罚制度，揭露这一侵犯人权死角的黑幕。报告综合运用规范研究和实证分析方法，对这一中国特色法律现象与国内法规范、法治原则、普世人权价值和国际法规范的冲突进行比较研究，调查、分析、描述、论证双规的制度规范、价值取向和事实状态。

2.文献索引和调查研究方法

研究双规问题的客观困难表现在两个方面，主要困难是缺乏可供研究分析的实证材料，其次是缺乏学术文献和研究成果。中共当局出于宣传需要实行严格的保密制度、思想钳制和信息控制（包括选择性发布信息），这些困难都是缺乏信息自由流通的约束条件造成的。

考虑到主要困难在于缺乏有价值的实证材料，又不可能通过官方渠道向纪律检查机关索取相关信息，报告人在申请项目时计划通过公开报道搜集包括官方公布的统计数据、个别案例在内的实证材料和学术文献，同时利用公开报道提供的线索和私人渠道（主要是律师和媒体从业人员）寻找愿意接受采访的双规当事人，以便制作既能反映双规程序具体操作过程、细节、问题和真相，又能有效说明报告论点和结论的个别案例。因此限定报告的调研方法和目标主要是通过分析现行政策、法律和体制如何通过双规这一违反程序正义原则的强制措施侵犯基本人权造成的困境和现状，有限的案例材料主要用于支持报告论点和结论，揭露双规程序和实际操作的非法性质，提高人们对这一神秘领域和中国人权现状的认识，为这一领域的后续研究积累经验和资料，而非利用丰富的实证材料全面揭露双规内幕。

尽管有一定思想准备，但在项目启动前后搜集资料过程中发现，除了相关政策、法律和法规资料，试图通过公开报道搜集有价值的资料（包括双规统计数据、个案具体操作过程和学术研究文献），还是遇到难以想象的困难。

由于条件限制，报告人不可能依靠数量巨大的出版物直接搜集资料和线索，主要通过互联网搜集资料和线索。因为收集资料困难，很难找到愿意接受访谈的当事人，附录案例3.和4.都是发生在10年前的案件。从调查研究结果看，尽管中共当局也意识到双规问题的非法性质、法律困境和人道灾难，但是随着中国特色政治经济形势的发展，制度性腐败日趋严重，现行政治和法律制度使之不可能采纳其他国家行之有效的反腐败成法。这种制度性约束条件使之进退维谷，近年来更加依赖纪检监察机关和双规程序对党官僚集团实行政治控制和选择性反腐败，双规侵犯人权状况不仅没有得到改善，还有进一步恶化趋势。（参见第23页历年统计数据对比分析）在此情况下，这些略显陈旧的案例不仅能说明双规的历史沿革，也有助于结合后续案例说明双规的发展和现状。

2010年8月下旬，报告人利用Google和百度搜索引擎检索了“双规”一词全部60页计598个“最相关的结果”链接，发现除了部分双规小知识介绍、评论和访谈，主要是关于某官员、某名人被双规的相关报道。除了少量来自博客和海外媒体的评论，这些介绍、评论和访谈要么为双规辩护，要么轻描淡写如何从法制角度完善双规制度，将它纳入法治化轨道，完全缺乏批判意识，无视其非法性质。相关报道既没有披露纪检监察机关通过双规程序办理案件、涉案人员和人身伤亡数量等宏观统计数据（仅有个别报道披露一些近似数据，如审结和处分案件数量），也没有披露个案具体操作场景、过程和细节（如羁押、审讯地点，场景、人员和过程，是否存在任意羁押、刑讯逼供、精神控制和强迫洗脑）。报道没有披露当事人联系方法（如居住地址、联系电话），很难由此找到可能采访的当事人。相关链接除了一部同名小说，仅在其他论文或专著中偶尔提及“双规”一词，没有显示以双规为主题的论文和专著。[2]12月2日，再次利用Google搜索“双规”一词，显示获得约 915,000 条结果，检索总共51页“最相关的结果”，情况依然差不多。[3]

与此同时，报告人通过CNKI知识搜索引擎输入“双规”一词对国内学术文献进行搜索，发现国内报刊发表的论文、评论和报道对揭露双规黑幕、非法性质同样缺乏参考、引用价值。这些学术成果要么为双规辩护，论述其正当性和合法性，要么拾遗补缺，论述如何完善双规制度，要么纯粹从法律技术层面论述双规期间交代问题是否算自首之类。[4]12月2日再次搜索，显示相关记录599条，检索全部目录索引，其中学术期刊509条，硕士论文21条，报纸全文69条，情况依旧不乐观。[5]

图书出版方面，12月3日再次通过中国图书网输入“双规”一词检索现货商品，仅有包括于卓同名小说在内4种小说（剔除重复只有3种）。[6]通过中国国家图书馆·中国国家数字图书馆网站文津搜索引擎检索馆藏书目，除前述小说，只有4篇邻近词硕士论文。[7]截至目前，除了附录案例3.当事人陈越飞提供的《纪检专题研究文论选辑》，尚未查到其它研究专著。[8]据陈越飞介绍，该书出版后，浙江大学出版社迫于省纪委压力，欲出40万元高价收回全部图书，遭到他的拒绝。该书附录政策法规选编有一份能在国内网站公开查阅的秘密级党内法规文件，浙江省纪委试图以泄露国家机密罪追究主编金友平和责任编辑庄道鹤刑事责任，最终给予庄道鹤停发工资和行政记过处分。[9]由此不难看出该领域为何缺乏研究专著，其他学术文献也很少参考价值。

因为语言障碍，未能检索其他语种相关报道和学术文献。

由于公开报道和学术文献缺乏有价值的实证材料和研究成果，很难通过报道线索找到双规当事人，报告人在项目启动前准备利用私人关系寻找愿意接受访谈的当事人，了解双规实际运行状态并在此基础上制作案例，弥补实证材料不足。但是进入调查阶段后，承诺帮忙的中介人纷纷表示找不到当事人，能够找到的也因为担心打击报复或顾及个人面子拒绝接受访谈，该途径最终只落实2名访谈对象。后来，根据维权网专家提供的英文文献（Shuanggui and Extralegal Detention in China，可译为《双规与中国不受法律限制的拘留》）注释提供的线索，辗转搜集到一些有价值的实证材料，找到4名愿意接受访谈的当事人（最终3人接受访谈）。[10]开除公职后在南京经商的原江苏省响水县常务副县长刘建民虽然愿意接受访谈，却因事务繁忙无法约定时间，通过电话表示：“《盐城晚报》副主编侯瑞岭在新浪博客发表的相关报道完全属实，可以直接引用。”访谈对象合计5名。

报告人未找到愿意接受采访的纪检监察人员。除了附录访谈案例，本报告还通过图书报刊、网络媒体（包括私人博客）和访谈对象提供材料援引了26个双规案例（不包括引用其他非双规案例）。

报告根据需要引用通过调查获得的公开报道和访谈对象提供的未公开报道个案材料，附录访谈案例是在访谈基础上结合相关申诉、证据材料和法庭文件制作的。报告人在访谈前准备了《双规人员调查表》和《访谈提纲》，访谈时由报告人询问、填写调查表，然后根据提纲进行访谈并全程录音（案例1.因特殊情况未录音；案例2.是在线访谈，访谈对象根据提纲逐条填写书面答复）；根据访谈录音或记录、答复整理访谈笔记；案例是在访谈录音和笔记基础上制作的，不重复注明当事人陈述出自访谈录音和笔记。

报告正文分为三部分：一.双规问题的概况介绍；二.双规导致的腐败滥权和人道灾难；三.双规问题的非法性；四.双规问题的解决办法（政策法律建议）。

附录：双规当事人访谈案例。

1. 一. 双规问题的概况介绍 [11]

1.双规的内涵

双规是一种具有中国特色的特殊法律现象。它是中国共产党纪律检查机关和行政监察机关在案件调查过程中，根据党内法规和行政法规规定，针对有违犯党纪、政纪和国家法律嫌疑的党员、公务员和受委托从事公务人员采取的一种没有时间限制的隔离审查、暂停职务活动和限制人身自由的非法拘禁或任意拘留强制措施。除了可能知道案件情况的党外证人，实际运作中也适用于不具有党员、公职人员身份的被调查对象。

双规也被称为“两规”、“两指”，都是约定俗成的习惯说法。其中，“双规”一词使用频率高于“两规”，“两指”很少使用。行政监察条例和行政监察法分别使用“两规”（规定时间、地点）和“两指”（指定时间、地点），其实是一个意思。后者把“规定”改为“指定”，仅仅是为了避免与党内法规提法重复并表示有所不同，多少有点避嫌意味。这意味着至少在适用于监察机关和监察对象的行政法规中两者内涵相同。维基百科“双规”词条通过列表对照，从授权部门、法规性质、法规前身、依据法规、依据条款、行使部门、使用对象、生效时间的区别和是否可以限制人身自由、使用审批权限、使用时间限制、是否折抵刑期的相同，说明党内法规和行政法规中狭义双规和两指的联系与区别。[12]中国行政法研究会执行会长姜明安在谈到双规的歧义时，也谈到狭义“双规”和“两指”的区别，强调“双规”依据是党内规定而非国家法律：“‘双规’一般是以纪委的名义，它是一种党内调查手段，适用对象是党员；‘两指’则是以监察机关的名义，是一种行政调查手段，适用于所有有违反行政纪律嫌疑的人员（不论党员还是非党员），不过在实践中，一般只对非党员进行‘两指’，党员一般都适用‘双规’。”[13]

考虑到“规定”和“指定”语义相同，“双规”和“两指”同样是隔离审查和限制人身自由强制措施，纪检监察机关合署办公后实际上是同一机构，可以根据办案需要和使用对象任意利用党内法规和行政法规同类措施对党员、公职人员、受委托从事公务人员和证人甚至普通人进行任意羁押、调查和惩罚，人们通常赋予“双规”和“两指”相同的内涵，不加区别地统称为双规。因此，报告中作为调查研究对象的“双规”，与“两规”、“两指”内涵相同，指称同一种中国特色社会主义法律现象。

2.双规的由来和法规渊源

⑴双规的产生背景

双规是中共当局在新的历史条件下为了适应政治控制和选择性反腐败需要创造的一种粗暴践踏法律、司法和人权的有组织、大规模和制度化任意拘留措施。它的产生既有历史和现实的制度根源，也有政治控制和选择性反腐败的迫切需要，本身就是一党专政条件下权力不受监督和制约的腐败表现。

按照官方公开宣示的政治意图，双规是在新的历史条件下适应反腐败斗争需要产生的。百度百科“双规”词条按照官方宣传简要描述了双规的背景：“20世纪80年代末90年代初，中国国内腐败现象呈易发、多发态势。在反腐斗争形势严重的特殊时期，一种纪检监察机关查办案件所亟须的特殊组织措施和调查手段——‘两规’、‘两指’应运而生。”

这种说法来自原中纪委研究室主任李永忠在文章和访谈中代表官方多次作出的表述。他在接受《南风窗》记者采访时公开宣示：

上个世纪80年代末90年代初，国内腐败现象呈易发、多发态势。纪检监察机关临危受命，承担着查处严重腐败案件的重任。虽重任在肩，手段却只有一张嘴、一支笔。在此尴尬情况下，一些能够突破的大案要案活生生地煮成夹生饭；一些本该绳之以法的腐败分子，眼睁睁地逃脱惩处。在反腐斗争形势严重的特殊时期，一种纪检监察机关查办案件所亟须的特殊组织措施和调查手段——“两规”、“两指”应运而生。[14]

尽管这种说法有一定事实依据，但既不全面也不准确，难免宣传误导之嫌。

这一粗暴践踏法律的任意拘留制度，是在尉健行担任监察部长期间为了满足政治控制需要创造发明的。桑普原载香港《苹果日报》一篇文章，质疑内地明明有检察院和法院，为何司法机关不对有贪腐嫌疑的党官僚依法检控，非要先由纪检监察机关用无法无天手段对付无法无天之人，道破政治控制和选择性反腐败的玄机。[15]欧阳晨雨的评论指出：“上世纪八十年代末，梁湘违纪腐败案件后，现行法律法规的不足催生了‘双规’。”[16]双规产生时机和部门顺序证明了上述说法。它最早产生于“六四”大屠杀后国务院于1990年12月9日发布施行的《监察条例》，当时中纪委和监察部是两个分别属于党务和政务系统的纪检和监察机构。中共十四大召开后，1993年元月中纪委、监察部合署办公，3月25日，中纪委才印发《纪检条例》，使双规成为纪律检查机关案件调查措施。

双规并不是一项原创性的任意拘留制度。在中共历史上，特别是在历次党内政治斗争和清洗运动中经常对审查对象实行任意拘留和酷刑虐待，如第一次国共内战期间在苏区进行的肃反运动、打AB团，抗战期间延安整风运动，反右、文革中实行隔离审查和行政看管。这项凌驾于宪法和法律之上的任意拘留制度在新的历史条件下死灰复燃，有其现实时代背景和政治需要。同历史上长期肆虐、臭名昭著的隔离审查相比，双规仅仅以社会主义法制建设名义，给隔离审查披上一层国家法和党内法的华丽外衣。

从下述案例不难看出双规的目的是满足政治控制和选择性反腐败需要：

例1.魏胜多双规案。该案纯粹是出于政治控制需要。据纪检刊物《廉政瞭望》报道，2003年8月，重庆市城口县坪坝镇党委书记魏胜多擅自决定进行政治体制改革实验，直接选举镇党委书记、镇长、常任党代表、常任人大代表。此举违背了中共民主集中制组织原则，危害了党官僚集团垄断利益。8月29日晚，城口县委在县委宾馆101房间对魏实行双规。魏被双规后，很多熟人都被纪委找去谈话，搞得人心惶惶。魏接受采访时回忆：两规解除后，曾给重庆市委、中央纪委和全国人大写过60多封申诉信，到多个部门上访，没有得到任何答复。“魏胜多”三个字也成了官场秘而不宣的敏感词。每逢敏感时期，他就成了维稳人员重点监控对象。从第一次被监控开始，他和妻子养成了每天下班后互致电话以防不测习惯。2004年3月被证实无罪后，魏先后被调到县扶贫办、大巴山自然保护区管理局、县供销社担任闲职，不再重用。[17]

附录案例2.榆林市纪委对刘斌实行双规也纯粹是打击报复、钳制舆论的政治控制需要。

例2.黄金高双规案。该案是利用选择性反腐败清除异己、实行政治控制的典型案例。2004年8月11日，原福建连江县委书记黄金高打破官场潜规则，在中央机关报《人民日报》旗下人民网发帖《为何防弹衣随我六年》，披露他在查处当地腐败案件过程中因为紧盯官员腐败问题不放，生命安全受到威胁，穿防弹衣上班长达6年内情。[18]他很清楚破坏潜规则的后果：“看起来，官场是透明的，但是有一张无形的网存在，谁要冲破这张网谁就要付出代价。”[19]公开信发表后，黄最终被双规，成为选择性反腐败牺牲品。据《凤凰周刊》报道：8月14日，福州官方《东南新闻网》出现9篇批判文章，指上书是“不讲政治、不讲大局、个人主义恶性膨胀、严重违反组织纪律的极端错误行为”，“为西方敌对势力、台湾敌对势力、民运分子等利用，引发了社会政治不稳定，成为严重的政治事件。”[20]12月15日，黄即被福州市纪委双规。据新华社福州2005年11月10日电，该省南平市中级法院对黄金高受贿、贪污案一审判决无期徒刑，剥夺政治权利终身。判决书称：黄任职期间收受贿赂人民币354.93万元，美元22.8万元，寿山石30块、笔记本电脑1台、白金项链2条，其中索贿人民币113.4万元、美元16万元；贪污公款人民币14万元。[21]

因为缺乏程序正义，季卫东、贺卫方等法学家质疑该案是报复性司法制造的冤案。[22]从报道披露材料看，黄也可能利用党权垄断反腐败打击前任治下官员，即民间所谓窝里斗、 黑吃黑，后来为自保打破潜规则寻求舆论支持，犯忌被清洗。香港《文汇报》即指黄被举报受贿、奸污妇女，投书人民网是为了转移视线。[23]从公开信看，其反腐手段也是长官意志的体现：以县委书记身份查处腐败案件，用县委决定代替法律认定受贿者自首和免于处分，用党纪政纪处分代替法律责任。凡此种种，既缺乏程序正义，也有违实质正义。无论是反腐英雄还是腐败分子，其手段和结局都说明这种反腐败是政治控制需要和选择性反腐败。

例3.郭光允被诬陷案。小人物郭光允是真正的反腐英雄。[24]石家庄市建委工程处处长（正科级）郭光允不仅没有利用关系攀附原河北省委书记程维高，在掌握程以权谋私，干涉工程招标、指定中标单位证据后，1995年8月匿名向中纪委、河北省检察院等检举揭发，进行长达８年的抗争。党权垄断和司法不独立条件下，举报中央大员无异蚍蜉撼树：举报信落到程手里，程指示公安机关追查，郭被开除党籍，劳动教养两年，多次险遭谋杀。2003年8月9日，程因秘书李真等人腐败案受牵连，被开除党籍，以副省级待遇回常州养尊处优。至此，中纪委被迫承认程维高对如实举报问题的郭光允进行打击报复，冤案得以纠正。

2000年1月，耶鲁大学腐败问题专家苏珊·罗斯·艾克曼在《腐败与政府》的中文版序言中谈到选择性反腐败危害时，警告中国必须把保护人权作为反腐败运动的组成部分：

保护公民的个人权利免受侵害，必须成为反腐败运动的组成部分。否则的话，有些人就会巧借诬告或证据不足的指控来达到某种个人或政治目的。例如，在前苏联，对腐败行为的审理经常被用于惩罚那些在其它问题上开罪政府的人。如果出现了这种情况，那么不仅会令人们感到自己受到了不公平的对待，而且还将使整个反腐败运动濒于崩溃，因为这时人们会认为官方在选择要查处的腐败案件的时候并不是根据腐败行为本身的严重程度，而是依据被告人的身份。在这方面，中国必须慎之又慎，以保护其反腐败工作的纯洁和公正性。因为中国的司法系统尚不完善，而且在保护被告人权利方面也仍需进一步改进，所以中国当前的反腐败运动最好能够首先从广泛的体制改革入手。[25]

这类警告虽然切中时弊，但与中共制度化的国家机会主义反腐败政治意愿南辕北辙。中共利用双规选择性反腐败，既侵犯了党官僚个人权利，也赋予党官僚凌驾法律之上、免受司法追究特权。前揭桑普即指双规不仅粗暴践踏司法，更可保护卵翼，本身就是权力腐败：“‘双规’制度可以是中共高官被整肃时的‘金刚罩’，让他逃不出党的五指山，但也可以让他有充份机会，将金刚罩变成自己的‘保护伞’，化险为夷，免受司法制裁，”[26]权力反腐结果是越反越腐，包括纪检和司法官员腐败。

⑵双规的由来和法规渊源

狭义“双规”和“两指”在名称、授权部门、法规性质、渊源和适用范围（包括执行机关和使用对象）方面都有区别，人们通常认为“双规”一词来源于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（简称《纪检条例》）第二十八条第三款规定的调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。[27]维基百科“双规”词条即持此说。[28]

“双规”最早出现于1990年12月9日发布施行的《中华人民共和国行政监察条例》（简称《监察条例》）第二十一条第五款规定的监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。[29]1993年1月，根据中共中央、国务院决定，中纪委和监察部合署办公，机构列入国务院系列，编制则列入中共中央直属机构，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”体制。[30]地方各级纪检监察机关接着也实行合署办公。[31]这种党政不分体制使纪检机关职权和双规适用范围扩大化。纪检监察机关两块牌子、一套人马，使之不仅可以根据需要任意运用党内法规和国家法（一般意义的法律和法规），在党内法规没有相应规定的情况下把双规运用于针对党员的案件调查，也可以把触角延伸到党外公务员和受委托从事公务人员。在实际执行过程中，甚至可以扩大适用于身份上并非党员的普通人和性质上并非调查对象的证人。如果不考虑《监察条例》和《监察法》条款与法治原则、普世人权价值、国内法和国际法规范的冲突，还可以为双规披上一层实在法和国家法意义上的合法外衣。

1994年3月25日颁布并于同年5月1日生效的《纪检条例》第二十八条规定：“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务”，调查组有权采取包括双规在内调查措施，使纪检机关实行双规有了党内法依据。同时印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》（简称《实施细则》）第二十八条规定“‘知道案件情况的组织和个人’，包括党组织和党外组织、党员和党外人员。”[32]明确规定调查组可以把双规措施适用于可能知道案件情况的党外证人（组织和个人）。实际执行过程中，甚至还把非党员和公务员，不存在违犯党纪政纪嫌疑的其他犯罪嫌疑人作为调查对象实行双规。1997年5月9日颁布施行的《中华人民共和国行政监察法》（简称《监察法》）第二十条第三款规定：监察机关调查案件可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。[33]终于给双规披上了一般法律的合法形式。该立法再次表明中共制定的法律和法规仅仅是体现其专断意志的压迫性工具。

双规的法规渊源除了《纪检条例》和《监察法》，还有配套适用的各种实施细则、条例、规定、办法、通知等带有政策法规性质的法律文件，如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》（简称《实施条例》）。[34]

需要指出和强调的是：双规的法规渊源并不局限于上述包括党内法规和行政法规在内的制定法，而是源于包括一党专政条件下的宪法安排和实际运作过程中形成的党大于法的政治-法律生活习惯在内的法律制度、法律规范和诉讼程序，法律价值、法律概念和思想与行为方式，包括立法、执行和裁判在内的全部法律活动。这是一个完整的包括立法、执行和裁判在内的法律生活过程。否则，人们将难以理解该法律现象得以产生的根源和背景，难以理解其非法性质、法律困境和人道灾难。[35]

3.双规的适用范围

双规的适用范围涵盖两个方面，一是行使双规权力的机关，二是双规的适用对象。

⑴双规的行使部门

《纪检条例》和《监察法》分别规定行使双规、两指权力属于纪检、监察机关。《实施条例》第十三条规定“监察机关采取行政监察法第二十条第（三）项规定的措施，应当经县级以上人民政府监察机关领导人员批准。”并没有规定县级以下监察机关不能行使该措施。《纪检条例》第十七条规定党员违纪立案实行分级管理，第（四）项明确规定：“不是干部的党员违反党纪的问题，由基层党委决定立案。”第二十八条规定调查组有权采取两规措施。这意味着党内法规和行政法规都没有具体限定双规只能由某个层级以上纪检监察机关行使。纪检监察机关合并后是同一机构，双规措施统一由编制属于各级党委的纪检监察机关行使，基层党委成立的案件调查组都可以对调查对象和证人实行双规。第一阶段（1990年-1998年）实际运作中，各级党委纪检监察机关及其派驻纪检组（包括国有企事业单位和高校党委纪委或纪检组）按照党内干部管辖权限和案件管辖权限组织的案件调查组，均可以行使双规职权。因为纪检机关滥用职权、任意拘留和刑讯逼供致人死亡、自杀层出不穷，造成大量冤假错案，自1998年至2005年，中共中央、中纪委和监察部被迫不断下发政策法规文件，试图对双规加以规范和限制。先是规定只能由纪检监察机关行使双规职权，后来进一步规定只能由县级以上纪检监察机关行使双规职权。[36]

⑵双规的适用对象

如前所述，按照《纪检条例》及其《实施细则》规定，双规除了适用于作为纪检机关案件调查对象的党员，也可以适用于有提供证据义务的包括党外人士在内的证人。

附录案例4.许声安的妻子郭红霞就是作为知道案件情况的证人，与丈夫同时被双规；案例3.陈越飞妻姐李金菊既不是中共党员，也不是公务员，仅仅作为证人被双规。对她们实行双规的目的都是通过任意拘留和刑讯逼供获取对调查对象不利的口供。

从为数不多的反映双规操作过程和细节的报道，也能看到纪检机关在案件调查中普遍对证人实行双规和刑讯逼供情况。《盐城晚报》副主编侯瑞岭在新浪博客发表的一篇文章，披露了盐城市纪委利用双规和刑讯逼供制造一起系列受贿冤案，对证人普遍实行双规和刑讯逼供情况。原响水县委常委、副县长、幸福路工程总指挥刘建民的妻子孙干，作为证人于1997年4月26日被双规：

响水县总工会副主席孙干怎么也没有想到，自已会因为有人诬陷她丈夫刘建民收贿，并且是先送给她收下的，而无辜被盐城市纪检办案人员关押十一天，遭轮番审讯，受尽折磨，屈打成招，致使精神错乱。每当提及此事，冤屈的泪水便止不住的流出来。

孙干想到家有老人、孩子又小，如就这样不明不白地被揪死，连个伸冤的机会都没有，还不如先保住一条命。她含着泪水按办案人员说的意思，违心的作了笔录，刘汉坤强拉她的手捺了手印。但并没有放她回家，又是轮番审问、罚站，拳打脚踢，逼着做了所谓与刘建民怎样商量如何隐瞒的笔录，还作了一份由刘汉坤说一句、她写一句的检查。

原县委办公室主任、后任响水镇党委书记王万佳的妻子徐亚春（响水县农机公司职工）作为证人被市纪委带到办案地点盐城康达宾馆，后来转到市农业局招待所双规：

长达三十四天的“地狱”般地折磨，手铐从未离过手，遍体伤痕的徐亚春，从肉体和精神上都被催残垮了，这时办案人员要做的笔录就如用手捏橡皮泥一样的容易，证据链就在这样的情况下，被办案人员一节一节的完善起来。

（除了因为向一名调查对象借过钱而受到双规和刑讯逼供的证人龚华光）还有响水县广播站职工周素清，建设局财务人员张朝贵，建设局直属工程队长徐二南、二建公司项目经理王俊文、周集建筑站经理孙伟、会计孙军，河南灵宝建筑公司队长梅茂海等等，凡是被他们认为有牵连的或株连到的，均被非法关押，遭受办案人员的刑讯逼供。由盐城市纪委直接办理的响水县幸福路工程系列受贿案，历时数月，涉及到上百人，还有的数次被关，这些让人们留下了刻骨铭心的记忆。[37]

网刊《中国关注》2003年第11期和2004年第1-2期以《孤胆英雄勇揭盐城16亿金融大案黑幕竟惨遭迫害》和《盐城市纪委干部违法办案激民愤》为题，揭露了盐城纪委副书记王世华、蔡南琳等人为掩盖该市16亿特大金融腐败案件，利用双规迫害举报人，大搞刑讯逼供，乘机非法敛财。被称为孤胆英雄的江苏银行盐城分行调研员李新安，在alivenotdead网站博客中以《孤胆英雄勇揭盐城16亿金融大案黑幕竟惨遭迫害——江苏盐城市部分纪检干部违法办案的情况调查》为题，摘要刊登两文。其中一个案例揭露中国银行盐城分行离休干部陈启良被双规时，5名并非党员的家庭成员全部作为证人被双规，令人想起明朝皇帝朱元璋制造冤狱的瓜蔓抄手法：

陈启良，中国银行盐城分行离休干部，被市纪委蔡南琳等人主观认定有经济问题，全家6人均被“两规”，其中5人是非党员。陈启良被拳打脚踢、面壁、跪地板、跪衣架，两腿鲜血淋淋。杨金春等人见他交代不出问题，便用手铐把他吊在天花板的吊钩上，用皮带抽打达17个小时之久，直至休克送医院抢救，在病床前还逼其交代问题。在放人时还强迫他写下“感谢纪检给了我第二次生命”，“保证不把这里的一切讲出去”等等。其老伴韦华也被关了30天，以杨金春为首的办案人员用粗电线打得她小便失禁；其大女儿陈寅被关了72天，大女婿熊寅生被关66天，二女儿陈峥被关2天，三女儿陈洁被关7天。关押期间，他们无一人不遭受严刑拷打。杨金春打陈寅竟把木棍打断，打得她全身发黑发紫，每天还揪下她一小撮头发，逼其跪三角砖，因不堪忍受陈寅割脉自杀，经抢救而脱险。[38]

浙江省台州市纪委对既非党员又非公务员的证人陈安稷和王洪福实行双规，使两位老人刑讯逼供致死和坠楼重伤。（详见第20-21页）

《监察法》第二十条第三款则仅规定“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。《实施条例》规定监察法和该条例的适用对象是“国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员”，包括企事业单位和社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员，并没有规定对不是上述人员的证人也可以适用两指措施。

《纪检条例》和《监察法》的区别说明，一党专政条件下，共产党凌驾于国家、宪法和法律之上，中纪委可以自我授权，对任何与案件调查有关的证人实行双规。而《监察法》作为一般法律，却要尽量避免与宪法和其他法律发生冲突。授权监察机关实行两指措施时，为了避免与宪法和刑事诉讼法发生冲突，自相矛盾地用但书规定：“不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。由于纪检监察机关是同一机构，双规适用对象实际上包括作为案件调查对象的党员、公务员和受委托从事公务人员，以及不具有这些身份的证人。实际运作中，纪检机关甚至可以把不具有特定身份的普通违法犯罪嫌疑人作为案件调查对象实行双规。尽管因双规的非法性及其导致的腐败滥权和人道灾难，如任意拘留、刑讯逼供和适用范围扩大化，造成大量冤假错案和被规人员死亡，中共中央、中纪委和监察部后来被迫不断下发法规性文件，试图对适用对象加以规范和限制，规定必须是党员、公务员和受委托从事公务人员。由于在权力垄断条件下加强社会控制和选择性反腐败政治需要、利益驱动，以及双规本身的非法性，适用范围很难有效控制，这些文件成了推卸责任的官样文章，根本无法达到官方宣传的效果。

4.双规的时间和场所

⑴双规的时间

双规是纪检、监察机关在案件调查阶段使用的强制措施，按照《纪检条例》第二十三条和《监察法》第三十条分别规定的纪检、监察程序，应该在立案后才能进行调查并根据调查需要采取双规措施，但是实际运行中存在尚未立案就任意双规现象。附录案例2.刘斌利用手机短信发送讽刺市委领导提拔干部用人不当的顺口溜，招致打击报复。2003年4月14日，榆林市纪委副书记赵榆生未办理任何手续就把他带到宾馆宣布双规，审讯两天半。根据刘斌提供的榆林市纪委《立案决定书》扫描文本，同年4月23日，榆林市纪委常委会议才决定立案查处。[39]

双规没有时间限制。《纪检条例》和《监察法》没有直接规定双规时限，人们通常认为双规没有时限。维基百科“双规”词条对比“双规”和“两指”联系与区别时，“使用时间限制”栏目均为“缺”。百度百科“双规”词条在“范围”栏介绍：（限制双规使用时限）“从没有统一规定到从严掌握”。[40]这些说法基本正确，但都不够准确。实际上两部法规对双规时限作出的规定等于没有时限。双规是案件调查阶段使用的强制措施，办案期限可以视为双规最高时限。《纪检条例》第三十九条规定：“案件调查的时限为三个月，必要时可延长一个月，案情重大或复杂的案件，在延长期内仍不能查结的，可报经立案机关批准后延长调查时间。”立案机关可以视办案需要延长调查时间，没有对延长时间作出硬性规定，这样的时限等于没有时限。云南省大理州纪委干部张朝荣在比较司法机关强制措施与双规在规定时间方面的不同时，不得不承认：“侦查机关对犯罪嫌疑人使用强制措施有严格的时间限定及超时限报批制度；‘双规’没有严格的时间限定，根据纪检监察工作需要而定。”[41]

《监察法》第三十二条规定：“监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起6个月内结案；因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过1年，并应当报上一级监察机关备案。”仅从监察法看，最高时限不超过1年。但《实施条例》第三十五条规定的重新计算办案期限，为延长时限留下余地：“在调查处理过程中发现被调查人员有新的违反行政纪律事实的，办案期限应当自发现新的违反行政纪律事实之日起重新计算。”

如前所述，两部法规的不同规定说明在一党专政条件下，党凌驾于国家、宪法和法律之上，中纪委可以自我授权制定不仅适用于党员的家法，允许各级纪检机关根据需要无限期延长双规时限。《监察法》作为一般法律，却要尽量避免与宪法和其他法律发生冲突。由于纪检、监察机关合并后是同一机构，监察对象绝大多数是中共党员，纪检机关可以根据需要任意适用相关法规，实际运作中通常是狭义的两规，很少使用两指，加上中国并非法治国家，纪检机关除了同级党委和上级纪检机关自上而下的领导监督（假如这是中国特色执政党自我监督的话），不受任何监督制约，双规在实际运作中根本没有时间限制。后来因为不断出现刑讯逼供致人死亡、自杀和冤假错案问题，搞得天怒人怨，特别是受到江泽民批评后，中共中央和中纪委才连续下发4个文件试图规范和限制非法的双规程序，包括对时限加以规定。这些文件既未超出《纪检条例》规定，法律效力也不可能高于《纪检条例》，充其量是要求纪检机关从严掌握。（详见第13页）

双规没有时间限制仅仅为纪检机关通过任意拘留调查案件真相、获取对调查对象不利的证据甚至大搞逼供信提供了方便，并不意味着需要无限期羁押。在实际运作中，纪检机关可以根据办案需要决定何时结束双规，通常会在获取对调查对象不利证据并作出处理结论后结束双规，释放调查对象或移送司法机关处理。从附录案例看，纪检机关及其调查组从未在双规开始时明确告知结束期限，给出的信息反而是：何时把问题交代清楚，何时结束双规。以便威慑调查对象和证人。（详见附录案例2.、3.、5.）

⑵双规的场所

《纪检条例》和《实施细则》、《监察法》和《实施条例》都没有对双规场所作出规定。纪检监察机关并不是一般意义上的司法机关，案件调查性质则是检查或监察中共党内和国家机关内部违反党纪、政纪且可能受到处分的组织和个人。按照宪法和法律（刑法、刑诉法）规定，只有公检法等司法机关才有权在刑事案件调查程序中采取包括拘传、拘留和逮捕在内的限制人身自由措施，包括纪检监察机关在内的其他任何组织和个人都无权限制人身自由，否则就构成非法拘禁行为。[42]官方因此不承认双规是限制人身自由的强制措施，《监察法》自相矛盾地规定实施两指不得实行拘禁或者变相拘禁。双规等于做黑牢，移送司法机关处理被判刑，双规羁押期间也不能折抵刑期，双规场所成了不是监狱的黑监狱。在实际运作中，双规场所既不是司法机关羁押犯罪嫌疑人的看守所，也不能专门修建用于双规的羁押场所。诚如百度百科“双规”词条所言：

对于“双规”地点的选择，需僻静，外界人员来往少，吃住条件比较方便。招待所、宾馆、培训中心、军事基地等不一而足。

选址一经确定后，安全考虑最为优先。“双规”安全组首先要求用房要以一层楼房为主，禁止在一楼以上接触案件当事人；在陪护室、办公室、谈话室、过道以及卫生间等有安全隐患的地方加装防护栏；电源线路一律实行暗装，不能裸露在外；卫生间的门无反锁条件，检查卫生间各悬挂点是否已被消除等。每“双规”一人，最少要有6—9人分早、中、晚三班24小时全程陪护，夜间陪护不能睡觉。如此，一个重大复杂案件如果同时“双规”多人，仅陪护人员往往就会多达上百人。[43]

从附录案例中当事人描述和媒体公开报道，以及陈越飞提供的其他被规者申诉材料看，双规场所一般是相对固定的部队或地方招待所、宾馆之类地方，楼层过道、羁押和审讯房间门窗都加装了防护鉄栅栏；卫生间门不能从里边反锁；除两名以上办案人员轮流审讯、不让睡觉，其他时间都有人陪护（看守）；因为拉上窗帘，24小时有强光照射，让被规者分不清白天黑夜，丧失时间意识；被规者随身携带钱物、手机等物品被强行扣押，防止逃跑、自杀和跟外界联系。双规期间除了纪检监察机关领导、办案人员和其他单位（如公安局、检察院）抽调来协助调查人员，被规者与外界失去一切联系，包括不能与家属联系，不能聘请律师。双规场所和案由对外保密，家属不知道亲人为什么被双规、在什么地方双规。这些比看守所还要诡秘的羁押措施，说明它是一种限制人身自由强制措施。与之相比，犯罪嫌疑人被捕后至少可以按刑事诉讼法规定聘请律师，办案单位要通知家属羁押场所和案由，羁押期间也能在受限制情况下与外界保持一定的通信联系。

《纪检条例》规定司法机关不仅无权干涉纪委办案，反而有义务协助办案。实践中，纪委经常利用司法手段和司法机关办公场所实行双规。附录案例4.玉环县纪委办理许声安受贿案就利用检察院协助办案。1997年6月5日，玉环县检察院反贪局用《询问通知书》把该案证人金瑞松传唤到检察院办公室24小时轮番审讯。1997年10月26日，他写给法院的翻供信函说：

（反贪局副局长施照明）看来你是一头猪，不开化，要是不给你一点厉害，你是不说的。告诉你检察院是好进不好出的，你一天不说关你一天，三百天不说关你三百零一天，城建局的仇建明就关了他八个月。

（金瑞松）难道没有法律了，我就不信你能把白的说成黑的。

（施照明）你看最后能不能把白的说成黑的。从晚上起你不要睡觉了，看你能坚持几天。

晚上，先是不准我睡觉……特意开着窗子让蚊子叮咬我，施照明则躺在挂着蚊帐的床上继续审我。我对他讲，我有肝病，你不能这样对我，施说：“你到这里就是一条狗，一头猪，如果你与我们配合，晚上说了，明天就让你出去。”并透露答案给我。第二天天亮后，施见我不说，就瞪着眼说：“看来今天要升一级了。”命我站起来，搜我的身，并要我立正站好，不许靠墙……当他们叫我到里间继续立正站好时，我发现在桌子上有一张突破金瑞松时间安排表，对我的思想压力很大……由于长时间站着，我的肝部痛疼，脚也肿了，再继续下去我整个人就会垮了……两个弟弟在95、96年相继因肝病死去，我是全家的依靠，且我的肝也有病，我不能再受这样的折磨。为了不使自己的身体继续垮下去，只好先按他们的意思说……施照明也列了一份提纲给我说：“叫你写就按这张内容写，别人再问你就按这张内容说。”以后又威胁说：“出去如果不按现在这样说，再抓进来，不要你的命，也要扒你一层皮。”[44]

金瑞松被迫作出虚假证词后，检察院害怕他获释后翻供，仍非法羁押16天。直到病得不行了，才同意家属交2万元押金保释。保释后，检察院多次打电话威胁他和家人。

6月6日，施照明拟定的《破金瑞松时间表》审讯排班如下：

6月6日8时——12时  春平、张仪

12时——晚6时  进平、根寿

晚6时——凌晨1时  祖舜、弘强

凌晨1时——早上8时  春平、张仪

按以上顺序进行工作，直至突破。[45]

据《南方周末》记者赵世龙报道：

金瑞松作为许案证人被抓后，被逼着要求承认曾向许声安行贿，只要说的不合主审者意，就会挨打，抽嘴巴抽得他唇齿流血，肿胀到几乎无法吃饭……这份时间表被金瑞松趁办案人员打盹时偷到手，成为日后重要的变相肉刑逼供证物……释放金的时候，施招明拿着材料让金按手印，并问：“怎么样，我有没有本事把黑的说成白的？到了我手上的人没有一个能不开口。”这句话让本已精神肉体濒临崩溃的金瑞松气愤填膺，重燃斗志，出狱后，自费到北京全国人大信访局告状，呈上铁证“破金瑞松时间表”。[46]

根据上述报道和附录案例4.许声安描述，为了防止证人当庭翻供，说出刑讯逼供真相，检察院在开庭前四处抓捕证人，威胁不许出庭作证。直到法院对许声安作出判决后的上诉期，金瑞松等证人仍然为逃避抓捕流落他乡。[57]

玉环县纪委把检察院当成御用工具，经常利用司法手段和办公场所双规。检察院为了与党委保持一致，协助纪委用非法拘禁和刑讯逼供手段调查取证，多次导致证人跳楼、触电自杀和逃跑。该县公路段段长黄祥初涉嫌受贿案中，其妻卢萍华作为证人被县纪委、检察院非法拘禁43天，不堪刑讯逼供跳楼致残；该县保险公司经理罗才德涉嫌受贿案中，龙溪乡村民瞿徳金作为证人被施招明等人带到检察院非法拘禁，不堪刑讯逼供用头撞墙上钉子试图自杀，昏迷后被送到医院抢救，施独自一人到病房将值班医生支走，强行拉着瞿的手在事先写好的证人材料上按指模作为证据；一起受贿案开庭时，检察院甚至派两辆警车、10余名干警包围法院大楼，闯入法庭抓捕证人沈云海。这些非法行为导致该县32名人大代表联名上书全国人大要求派员查处。[48]

1998年以来，中纪委、监察部相继出台4个规范性文件，试图规范双规场所和要求。

1998年6月5日，中纪委、监察部《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》规定：

一、不准使用司法手段，不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所。二、不准修建用于采用“两指”“两规”措施的专门场所。三、严禁搞逼供、诱供，严禁体罚或者变相体罚，严禁打骂、侮辱人格和使用械具。[49]

2000年1月20日，中纪委办公厅《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》规定：

使用“两规”措施的地点，一般应在该办案纪检机关管辖的行政区域内，确实需要在外地选择地点进行“两规”的，应由纪检机关主要领导决定。“两规”地点可以是纪检机关的办公场所，也可以是纪检机关选定的具备办案条件并能保障涉嫌违纪的党员、办案人员人身安全的场所，但不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所，不准修建用于使用“两规”措施的专门场所。

决定对涉嫌违纪的党员使用“两规”措施的，办案人员应向其宣读有关规定和必须遵守的纪律。对涉嫌违纪的党员带至“两规”地点的交通工具、通信工具、证件、货币及可能危及安全的物品，由纪检机关暂为登记保管。[50]

2001年2月19日，《中共中央纪委监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》重申前两个文件要求，规定：“不准使用司法手段，不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所。”[51]

2001年9月28日，《中共中央纪委关于进一步使用“两规”措施的通知》重申该规定：

“两规”地点一般应选在办案纪检机关所辖的区域内，确需将“两规”地点选在外地的，应由两地共同的上级纪检机关负责人批准。“两规”场所必须选在能够确保安全的地方，一般应选在具有安全防范条件的平房或者楼房的一层。在被“两规”人员活动的范围内，都必须落实各种安全防范措施，严防出现事故。在使用“两规”措施时，陪护人员就从党的机关工作人员和国家工作人员中挑选，也可商请有关国家机构选派。对陪护人员要认真培训，明确责任，严格纪律。[52]

直到2009年11月6日，既不是党员也不是公务员的私营企业家方洪信，还是因为地方政治因素被安庆市纪委列为调查对象，由安庆市公安局法制科长打电话约到经侦支队诱捕后双规。次日经侦支队持搜查证协助纪委搜查其办公室、扣押帐册并询问公司基本情况。[53]

5.双规的威力

双规没有时间限制，双规场所完全由纪检监察机关控制，这一特定时空场域恰是双规威力所在。纪检监察机关和官方传媒津津乐道的反腐败利器的任意拘留非法性质，使之能够无坚不摧，所向披靡。双规期间调查对象和证人被纪检监察机关控制，完全失去人身自由，处于孤立无援困境，调查者可以在没有任何监督、制约条件下大搞逼供信，靠口供及其提供的线索获取案件真相或者制造冤假错案，把真案和假案都办成自诩的铁案。百度百科“双规”词条介绍其威力说：

因为可以规定时间、规定地点且规定权由行使“双规”的各级纪律检查委员会自行掌握，由此成为组织内部涉及党员人身自由的最为严厉的强制手段。其威力包括：一是来自一些基本证据的掌握……二是来自被调查对象权力的暂停行使……三是来自信息的不对称。[54]

这是重复中纪委研究室主任李永忠在文章和访谈中为双规辩护时不断重复的套话。

李永忠在《向法制社会过渡的权宜之策——正确认识“两规”、“两指”》和接受采访时，不断重复这套说辞。李文第二部分介绍两规、两指的威力主要来自三个方面：一是来自一些基本证据的掌握；二是来自被调查对象权力的暂停行使；三是来自信息的不对称。[55]接受《南风窗》采访时重复了同样的话。[56]国内传媒双规简介如出一辙。这种辩护暴露了规定时间、规定地点的威力所在。欧阳晨雨认为在中国反腐败斗争中，双规无疑是一柄令腐败分子惶惶不可终日的利剑，尤其是：

从时间和空间上控制了涉案对象,遏制住了信息流通渠道,造成信息的不对称,会使其处于当然的心理劣势地位,具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势,从证据上、政治上、心理上精心设计,从中查找其弱点和破绽,予以突破,也排除了当事人串供的可能性。“双规”中无时间限制的特殊规定,也粉碎了涉案对象的侥幸过关心理,促使其坦白。[57]

2006年5月15日中新网转载《中国新闻周刊》报道承认：“官员们不怕检察官，就怕‘双规’。”双规威力很大程度上来自这一无法无天的特定时空场域，包括没有时限、不得与外界联系、不能聘请律师和不能查阅案卷在内所谓“超常规性。”[58]《盐城晚报》副主编侯瑞岭认为纪检干部办案手段比起反贪局办案人员：“确实是有过之而无不及，竟能使上述所有被审查人员无一不‘束手就范’，从而验证了‘酷刑之下无勇夫’的古训。”[59]

尽管中国司法机关及其羁押场所作为压迫性工具都受各级党委及其政法委员会领导，同样存在司法不独立导致的司法腐败、滥用权力、超期羁押、刑讯逼供和虐待囚犯之类问题。但是与纪检监察机关双规措施相比，通过司法程序拘留、逮捕人犯，不仅在适用条件、羁押时间上受到法律严格限制；在诉讼程序上，公安局、检察院和法院之间也由于职能、机构、分工不同形成一定的监督、制约关系。看守所是羁押场所，并不负责刑事案件的调查处理。它同公安局的侦查、预审部门，检察院、法院之间，或者是公安内部不同部门，或者是不同机构。看守所既要对羁押人犯的安全负责，也要受到检察院及其驻所检察官监督。刑事案件的调查、检控和审判机关除非通过法律手续把在押人犯提出看守所，审讯时间、手段都受到看守所监督和制约。在押人犯在看守所受到刑讯逼供，看守所、驻所检察官和其他在押人犯至少是知情人和潜在证人。律师也会介入侦查程序并提供法律援助。《刑事诉讼法》第九十六条规定：“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询，代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。”[60]尽管通讯自由受到限制，经过狱吏检查、同意，在押人犯仍然可以与家人通信。刑讯逼供和虐待囚犯也会受到律师和家属的有限制约。双规的时空场域完全由纪检监察机关控制，不受任何监督、制约，被规者则完全同外界失去联系，处于孤立无援困境。双规任意拘留的非法性质和刑讯逼供如影随形。因此，台州市纪委办案人员不仅可以根据需要对调查对象陈越飞和证人池仙都实施任意拘留和刑讯逼供，还可以肆无忌惮地威胁他们：“我们就代表组织，打死就说你畏罪自杀。打死，谁见到把你打死？把你扔到楼下去，就说你畏罪自杀。”[61]“说实话，真的把你弄死，我们就说你自杀！”“嗨，不要说你自己死了，我们就是把你弄死又怎样啊？”[62]玉环县纪委和检察院办案人员审讯许声安时，连续13天不让他睡觉：“你不讲我们就一直这样搞，搞到你讲为止。不然的话把你搞死了，我们就说你是畏罪自杀。你是自杀，我们8个人都可以证实你是自杀。”[63]盐城市纪委的刘汉坤在对证人孙干刑讯逼供时也说：“这是个铁案，就定在你头上了，你承认也得承认，不承认也得承认……只要按我说的都承认，就不送看守所，还放你回家；不然就是死路一条，就是死了也是畏罪自杀。”[64]类似的话在其他公开报道案例和未公开发表的申诉材料上也可以看到。毕业于中国政法大学法学博士研究生班的陈越飞在访谈中披露，一位在湖南省某地级市担任纪委书记的同学在听说他的冤案后告诉他：“我们纪委拥有‘合法伤害权’”。[65]正是这种无法无天的“合法伤害权”，使之蒙受不白之冤，妻离子散，家破人亡。

尽管中共当局严格保密并封锁信息，还是经常能看到双规非正常死亡报道，既有伤害致死，也有畏罪、不堪酷刑虐待自杀身亡或疲劳审讯造成猝死。根据公开报道披露的信息和附录案例，结合报告人当年司法工作经验，刑讯逼供致死后，调查单位和当事人为推卸责任，通常把它说成畏罪自杀或猝死。双规时空场域完全由纪检监察机关控制，被规者与外界彻底隔离，纪检监察机关更容易推卸责任。惨案发生后，通常会封锁消息，伪造现场和验尸报告，对受害人家属威逼利诱，花钱了事。实在不济则对直接责任人给予党纪政纪处理，大事化小，小事化了。因为死无对证，没有独立司法调查，外界对畏罪自杀之类非正常死亡报道通常持合理怀疑态度。

2009年5月21日，江西抚州市黎川县委书记谢昌贵在被省纪委双规期间非正常死亡，23日遗体被火化。25日，新京报记者褚朝新从黎川县纪委获悉谢昌贵系自杀。该官员表示：“他被双规后人不在黎川，什么时候自杀的我们也不清楚，组织上也没有公开通报。”抚州纪委官员表示网上传闻不实：“事实如何必须得省纪委发布”。令人奇怪的是报道中却没有省纪委的说法。[66]著名异议艺术家艾未未在博客中质疑“自杀”说辞：“双规期间身亡，当然没有遗嘱，当然不必公开，当然无需验尸，当然不是他杀。双规是非常灰色地带，当然是死的不清不白……内部消化，轻于鸿毛。”[67]

原安徽中医药高等专科学校党委书记钱发荣（副厅级），担任芜湖市建委主任期间有重大贪腐嫌疑，2009年12月被安徽省纪委双规。由于拒绝交代问题，被调查人员指使当地警察殴打致死。案发后，省纪委试图掩盖罪行。死者儿子网上发帖喊冤，死者父亲向中纪委举报，导致省纪委相关责任人受到党纪政纪处分，执行刑讯的警察被立案查处。与此同时，省纪委和有关部门恩威并用，将网上信息删除干净，撤案、赔偿了事。[68]既保护了相关责任人，假如死者确有重大贪腐行为，撤案也保护了一批贪腐同志，家属则得以继承赃款。

双规任意拘留和刑讯逼供的非法性质威力无比，很多官员闻规色变，甚至宁死不规。原安徽省副省长王怀忠被判处死刑后，安徽省委为了教育、挽救广大党员干部，曾组织省直机关处级以上官员集体观看经过剪辑处理的王怀忠被双规录像，其中有王怀忠向中纪委官员下跪求饶镜头。[69]浙江省高级法院副院长童兆洪2010年9月21日上午在办公室上吊身亡，政法委领导迅速赶往该院小范围宣读遗书，称其患抑郁症自杀。内部人士向记者吐露其自杀与浙江省高院丑闻频曝有关：当天上午，该院立案一庭副庭长潘华山杀人分尸案在杭州中级法院开庭并判处死刑；潘华山案发后，浙江司法系统陆续有人被省纪委带走协助调查或双规。[70]有关人士透露，童死前一天已被停职。“有杭州市中院人士佐证，浙江省纪委就童主管部门的问题，一两周前与其长谈。”[71]从报道看，童自杀可能与纪委调查有关。尽管事发突然，信息不明，曾是童高院同事的著名律师陈有西还是在次日怀着沉痛心情写了《祭兆洪》。律师张友明在新浪博客转发的这篇文稿，质疑自杀原因是“被抑郁”。9月23日，陈有西再度著文思考为什么十年来那么多官员选择自杀且死后被抑郁，认为这是权力反腐之下无人能够幸免的血酬定律，纪检、检察官员同样难以逃脱，呼唤回归所谓法制反腐：

专权之下，法制化反腐越来越衰竭……官方相信，包括现在最应讲法的检察院也相信，按现在的刑事诉讼程序，不可能破案，需要用纪委的不受刑诉法制约的办法才有用。所有指使这样做的有权官员，对法律程序都是不相信的，对法庭审判也是不相信的……这样的人，等到他自己一犯事，一被“双规”，他知道即使有冤，法庭也不可能为他查明真相、澄清事实，请律师辩护只是演戏……这样的情况下，越是位高权重的人，越是了解中国司法内幕的人，对得到公正审判的期望值更会是零。他们越会选择自杀，来一了百了。可以避免侦查中的被折磨和屈辱，避免害了家人，避免害了亲属，避免害了朋友（中国受贿案纪委、检察院抓证人几乎已经是百分之百，有经济来往的朋友无一可以幸免），同时还可以包住赃款，保住其他的贪腐同僚和上级，讨个口碑，博个感恩，图个回报，为自己走后，将来家属能够有一个相对较好的生存环境。[72]

据香港《东方日报》2004年8月30日综合报道：“去年全国有一百二十名官员在双规期间自杀。”[73]2010年官员自杀事件不断，截至9月21日童兆洪自杀，媒体公开报道的已有8起，其中河南邓州市建设局墙改办主任刘云峰在纪委调查时“跳楼自杀”。[74]其中究竟有多少被酷刑虐杀，不得而知。包括他杀、伤害致死、自杀和猝死，每年有多少官员和普通民众因双规死亡，也不得而知。

这种权力反腐模式是纪检监察机关依赖双规调查案件和适用范围扩大化根本原因。

纪检监察机关不仅在案件调查中依赖双规，“把假案办成铁案”（附录案例5.卢春梅语），防止调查对象和证人在移送司法机关或作出处分决定、判刑后翻供、申诉，同样依赖双规。纪委干预司法，可以在调查对象和证人移送司法机关后，再从羁押场所提出，带到双规场所进行胁迫。附录案例4.许声安在看守所翻供后，被纪委重新带到双规场所。案例3.的证人池仙都甚至三次被双规。第一次双规在刑讯逼供、欺骗和诱导下作出向陈越飞行贿虚假证词。移送检察院刑拘后，1998年7月1日取保候审。台州市纪委担心他推翻关于陈越飞的伪证，直接把他从看守所关进洪家大酒店。[75]第三次在被捕后。1998年12月27日，《法制日报》记者刘建、李建平、郑永杰以《谁还他清白》为题报道了陈越飞冤案，引起中纪委的重视。[76]1999年1月7日，中纪委、司法部组织联合调查组赴台州调查。联合调查组到看守所对池仙都调查取证时，尽管前两次讯问时省纪委、市纪委、检察院和公安人员在场，让他有所顾虑，出于良心和对联合调查组的信任，还是说出了被迫作伪证真相。被调查对象没有回避，为第三次双规埋下伏笔：

池仙都检举，1999年1月，当中纪委、司法部“联合调查组”向他调查时，他讲出了陈越飞冤案的真相，已做了两份证明陈越飞清白蒙冤的笔录，但台州市纪委获悉后，把他从路桥看守所押解到天台县隋梅宾馆威胁、欺骗、诱使，迫使他按照纪委人员的授意而作反复，“再做一份笔录”，继续使陈越飞蒙冤至今。[77]

该描述依据两位司法经验丰富的老律师深入监狱对池仙都进行调查获得的原始证据。陈越飞为了洗刷不白之冤，从上海聘请了杨浦区法院和上海市公安局退休的陈柏华、方嘉宝律师提供法律援助。2001年11月24日、2002年5月1日和9月22日，两位律师三赴浙江十里坪监狱以探视名义调查取证。以下是第一次调查时池仙都对联合调查的说明：

第一次笔录，是一天上午……当中纪委做笔录时，有检察院一个好像姓陆的男同志在场（戴眼镜的）。我不肯讲，有顾虑，中纪委同志叫他回避，他没有回避，他说是上面领导叫他来听的……坐在那边有中纪委和省纪委同志。我想，这趟中纪委来人了……我要把问题讲清楚，我从来没有看到过中纪委，我当时相信中纪委。问到陈越飞的事情，我都实事求是地讲了真话，讲了良心话。我当时讲：“我当时实在打得吃不消，为了保性命。他们说打死你，就说你自杀。结果，我就按他们的要求乱讲了。”

第二次笔录是同一天的下午，除了中纪委、省纪委同志等外，还增派了几名警察，气氛比较紧张。中纪委同志问我：“上午讲的是不是事实？”我当时讲：“上午讲的肯定是事实。”他们并问我：“你这样讲，有没有人指使你？”我说：“没有人指使我，我说的都是事实。”我坚持这样说了，这一次中纪委也有笔录。

第三次笔录也就是第二天，开始是市纪委书记带来了几个人，把我从路桥看守所带到等在外面的吉普车上去……上了车子，就将我手铐了起来，押车的人面孔虎了起来，很严肃的。当时，车子开到什么地方去，我也不知道。我想不对了，半路上是否要将我弄死，我害怕得很。以后车子到了天台隋梅宾馆，将我带进房内就问：“为什么要这样讲，哼，你这不是在讲我们纪委在乱搞吗？你现在还在我们手心中，我们要你怎么处理就怎么处理。”他们还讲：“池仙都，你要知道，现在是共产党的天下！”在这样情况下，我想，我命运还掌握在他们手心中，还没判刑，只能他们要我怎么样就怎么样吧！于是我又按原来编的一套作反复了。紧接着，马上第三次中纪委找我谈话，做笔录，省纪委的人也参加。我想，原来中纪委派来的人与市纪委的人都是一样，故我还照原来编的一套讲了。因考虑到我当时还没有判刑。[78]

2002年5月1日下午，两位律师将《谈话记录》带给池仙都阅读确认。经同意，对他身上留下的刑讯伤痕拍摄4张证据照片。[79]当天上午，池仙都在谈到联合调查组三次笔录和期间短暂双规经过后，无奈地说：

那几个人，像什么清华、北大刚毕业的人讲的（指中纪委王文胜），他们呢，说穿了他们上一级要对下一级负责嘛！上一级不可能说下一级搞错了嘛！怎么样，就是那么一点良心话，他都不给你讲，是这样的嘛。对他有利，他给你讲；对他不利的不给你讲。清华大学的偷偷地这样问我：“纪委真的对你这么狠？真的这么对你打啊？”我说“就是这样的”。当然，他这个都没有做笔录的。做笔录时对他们有利上笔录，对他们不利不上笔录的嘛。就这样嘛。[80]

舆论监督被中纪委、司法部变成了监督舆论和律师。根据台州市纪委在本省纪检刊物《钱江廉潮》1999年第9期发表的《陈越飞“冤案”真相》报道：

3月4日，“联合调查组”对浙江省委、省纪委通报了对“法制日报”《谁还他清白》一文的调查情况：其核心内容是，陈越飞三次收受池仙都3.5万元人民币及其他物品的事实存在，违纪案件成立；《法制日报》等报刊的记者……撰写的报道，其基本事实和基本情节都是失实的。文章中反映台州市纪委对陈刑讯逼供等问题不存在，报道严重失实。《谁还他清白》等文章在社会上造成了恶劣的影响，《法制日报》等报刊应予以更正，消除影响；有关记者和律师在调查中发生的偏听偏信，不实事求是地报道等问题，司法部要组织调查处理。[81]

最终，记者和律师受到严肃处理，其他责任人深刻检查。1999年8月8日《法制日报》发文“澄清”所谓不实报道并向台州市纪检机关致歉。[82]联合调查组和地方纪委密切配合，各司其职演出双簧戏，再次证明纪委办的案件都是所谓铁案，双规则是制造铁案的利器。

双规是中国共产党及其纪检监察机关在权力垄断条件下滥用权力限制调查对象和证人人身自由的高强度强制措施，不仅不受司法机关的监督，还可以利用党管司法的方便条件，动用司法手段协助抓捕、拘禁、调查和审讯，其非法性质已经造成严重法律困境和人道灾难。纪检监察系统官员在替双规辩护时，还认为这种手段力度不够，充分反映了滥用权力的诱惑：

尽管“双规”从制度本身而言是一种所有党员必须遵守的组织纪律，在“双规”实施之后也能通过客观的条件强行限制被规人员的人身自由。但是“双规”作为一种强制措施缺乏所必需的强制手段——纪检部门的工作人员无权使用械具也无权实施抓捕，更不能通过其他行政机关采取强制手段来控制人身自由，一旦碰到拒不配合的对象（如不按纪委通知到达指定地点的人员或到达指定地点强行出走的人员），办案人员就只能“望人兴叹”！所以“双规”是个底气不足的“低强度强制措施”。[83]

6.双规的执行程序

双规是中共纪检、监察机关对已经立案调查的违反党纪、政纪和国家法律的案件当事人采取的一种高度强制调查措施。《纪检条例》及其《实施细则》和《监察法》没有直接规定两规、两指的执行程序；《实施条例》第十三条仅规定采取两指措施“应当经县级以上人民政府监察机关领导人员批准。”《纪检条例》、《实施细则》和《监察法》分别规定了纪检监察机关立案调查案件权限和分级管理原则。百度百科“双规”词条介绍双规的一般程序是由承办党员违纪案件的纪委调查组通过初查掌握调查对象的一个或数个足以立案的违纪事实后，向纪委常委提出双规建议，同意后才能双规。所以应加上按照案件立案调查权限和干部分级管理原则这样的限制性条件。无论是提出建议还是常委同意双规，都不能超越立案调查权限和干部分级管理原则。《纪检条例》第十六条规定：经过初步核实，确实有违纪事实并需要追究党纪责任的组织或个人，“按照规定的权限和程序办理立案手续。”第十七条明确规定：

对党员的违纪问题，实行分级立案。

（一）党的中央委员会委员、中央纪律检查委员会委员违犯党纪的问题，由中央纪委报请中央批准立案。

（二）党的中央以下各级委员会、纪律检查委员会常务委员（基层党委、纪委为书记、副书记）违犯党纪的问题，与党委常务委员同职级的党委委员违犯党纪的问题，由上一级纪委决定立案，上一级纪委在决定立案前，应征求同级党委的意见。其他委员违犯党纪的问题，由同级纪委报请同级党委批准立案。

（三）其他党员干部违犯党纪的问题，均按照干部管理权限，由相应的纪委或纪工委、纪检组决定立案，在决定立案前应征求同级党委或党工委、党组的意见。未设立纪委或纪工委、纪检组的，由相应的党委或党工委、党组决定立案。

（四）不是干部的党员违犯党纪的问题，由基层纪委决定立案。未设立纪委的，由基层党委决定立案。

《实施细则》第十八条规定：

党员违犯党纪需要立案的，一般由纪委常委会议或纪检组组务会议讨论决定；党委委员、纪委委员违犯党纪需同级党委批准立案的，一般由党委常委会议讨论决定。党委或纪委因常务委员不够常委会议法定人数而无法召开常委会的，可由二名以上常务委员批准立案，但事后应即向其他常务委员通报。

《监察法》第十五条仅仅规定了监察部和地方各级监察机关的监察对象。在党权垄断条件下，必须按照干部管辖权限行使监察权。百度百科“双规”词条因此才说“特殊人员须任命机关同意”。如直属部门一把手、政府组成局一把手双规必须报请同级党委同意；如果涉及同级党委组成人员必须报请上级纪检部门并移送其管辖；中央委员必须报请中央同意。即纪检监察机关无权对同级党委组成人员、直属部门一把手和政府组成局一把手实行双规，对他们的双规必须由同级党委同意并报请上级纪检监察机关决定执行。

这说明一党专政制度下，共产党不仅没有来自党外的监督和制约，也没有真正意义上来自党内的监督和制约。中央纪检监察机关和地方各级纪检监察机关不过是中央和地方各级党委对党员甚至普通民众进行政治控制和选择性反腐败的压迫性工具，双规则是这一压迫性工具滥用的高度强制性措施。

为了进一步规范双规的执行程序，2000年1月20日，前揭中纪办发[2000]1号《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》第四条明确规定：

纪检机关决定对所辖地方或者部门的领导班子成员和其他重要领导干部实行“两规”的，应由纪委书记或者分管案件的副书记批准，并向同级党委报告；对实行垂直管理部门的领导班子成员使用“两规”措施的，还应向其上级主管部门通报。对其他涉嫌违纪的党员使用“两规”措施，也可由分管案件的常委批准。紧急情况下使用“两规”措施，事后必须补办审批手续。

这意味着只要在案件管辖权限内，纪委常委可以批准双规措施并由调查组负责执行。

二.双规导致的腐败、随意滥权

1.双规导致的滥权腐败

在一党专政的权力垄断条件下，共产党凌驾于国家、宪法和法律之上，不受任何监督制约，包括公安机关、检察机关和法院在内的广义司法机关都是共产党领导下的压迫性工具，只能协助纪检监察机关实行双规，执行双规的后续处理工序，根本无权对纪检监察机关利用双规实行的任意拘留、强迫失踪和酷刑虐待进行法律监督和司法处理。如前所述，尽管中共及其纪检监察机关宣称实行双规是出于反腐败需要，实际上是出于政治控制和选择性反腐败需要。中共当局能够公然制度化、有组织、大规模实行这一严重侵犯人权的党内司法程序，本身就是权力腐败的集中表现。

双规不仅可以实现政治控制和选择性反腐败，更可保护卵翼。据中纪委副书记干以胜2007年2月13日在新闻发布会上通报，2006年各级纪检监察机关给予党纪处分97260人，占党员总数1.4‰。其中，因妨害社会管理秩序、失职渎职、违反廉洁自律规定和财经纪律等受到处分的78980人，占受党纪处分人员81.2%。涉嫌犯罪移送司法机关处理3530人，仅占受党纪处分人员3.6%。[84]党员违纪案件中涉嫌犯罪移送司法机关处理人数如此之少，比例如此之低，足以印证桑普所谓“更可保护卵翼”。如河北省高院副院长刘宏曾任衡水市反贪局长、副检察长，因反腐有功，升任高院副院长。他在2002年荣立中纪委、监察部、最高法院、最高检察院等六部委个人一等奖，2003年当选为《燕赵都市报》“感动河北年度人物”，2004年被省检察院记一等功、最高检察院评为“全国优秀侦查员”。这位反腐勇士因琐事被殴死亡，为争夺上亿遗产，有4个女人前来争尸，她们都跟他领了结婚证，共生育6个子女。“应（印）证了打黑的涉黑，反腐的更腐，反贪的最贪。”[85]纪检监察机关架空司法的党权垄断反腐败，本身就具有权力腐败的非法性质，制造大量人道灾难，越反越腐。原广东省委常委、纪委书记王华元、原湖南省郴州市委副书记兼纪委书记曾锦春等纪检官员腐败案就是很好的证明。[86]2010年12月30日被执行死刑的曾锦春，根据搜刮钱财的需要任意扩大双规适用范围，徇私舞弊、非法拘禁、滥用酷刑和制造冤假错案：

为了敛财，曾锦春插手各种经营活动，而“双规”是他手中的“利器”。凡是不买他账的企业主，双规；凡是不听他话的干部，双规……不管对方是不是党员，也不管对方是不是干部，什么人都可以“双规”。曾锦春借双规的名义，把非法拘禁用到了极致。(据4月14日《羊城晚报》)[87]

党权垄断造成制度性腐败，纪检监察机关官员不仅不能免俗，由于掌握不受任何外在监督制约的反腐败特权，公安机关、检察院和法院成了御用工具，使之有恃无恐，可以利用选择性反腐败和任意拘留权力徇私舞弊，通过放纵腐败官员和制造冤假错案进行权力寻租。据人民监督网报道，山西省纪委下派临汾市纪委书记沈庆华，佩戴价值数十万元的江诗丹顿名表，市里为他配备超标准豪华装修的260平方米别墅，还要占用临汾宾馆总统套房，3年耗资400万。[88] 原湖北利川市检察院反贪局长冉建新，因为得罪市纪委书记遭打击报复，2010年被市纪委以渎职名义双规，今年6月4日在巴东县检察院死亡后，全身多处伤痕，死状恐怖，家属怀疑是刑讯逼供伤害致死。冉建新身为市检察院反贪局长，却被下属检察院刑讯逼供致死，充分说明党管司法只手遮天和司法机关仆从性质。该事件引发大规模抗议和警民冲突。[89]2010年11月24日晚，辽宁鞍山市纪委官员苏某邀请铁东区检察院反贪局长侯伟到酒店吃饭，酒后张强等5名纪委官员竟将侯伟群殴致死。[90]据《燕赵都市报》5月27日报道，河北沧州河间市公安局巡警大队民警王润泽接到某酒店有人打架报警前往处警，调解不成要求双方到派出所处理，遭到市纪委常委邢某殴打，十余名同伙追打到公安局门口，致其多处受伤。[91]平时八面威风的公检法官员，碰到有恃无恐的纪委官员，立刻沦为不堪一击的弱势群体。1980年代纪委官员给人留下的廉洁、古板形象早已荡然无存。取而代之的是如狼似虎，贪得无厌。王华元、曾锦春等纪检高官大肆贪腐，就是很好说明。

苏州大学法学院教师周永坤就经历了这个认识转变过程。他在2006年10月16日发表博文《曾书记的堕落和双规》谈及：2000年前后，在南京参加学术会议期间与1980年代的学生聊天，混迹官场的学生考问老师：“当下中国哪一类官员最清廉？”他不假思索地回答：“纪检干部。”结果遭到一片反对：“现在纪检干部是最坏的……纪委的权可大了，可以双规。”曾锦春找个借口就双规勒索钱财的劣迹曝光后，他才意识到权力垄断反腐败就是腐败源头，从立法层面进行深刻反思：“是制度害了曾书记……现在的人们只看到双规对反腐败有用，没有看到它已经、并将进一步给社会带来无穷的祸患，它本身是腐败的一个源头。”[92]

面对纪检监察机关的双规，检察院不仅起不到法律监督作用，自身也难免任意拘留和酷刑虐待嫌疑。辽宁本溪市南芬区公安局长谢志冈涉嫌索贿夺产，致使举报人张立科自杀。2010年12月3日10时许，谢在自家楼下被市检察院罩上黑头套带走调查，次日其妻王丽也被检察院带走调查。王丽受审至22时30分，检察人员通知谢已在当晚6时死亡。检察院和县医院说是心脏病发作猝死，家属和律师则认为尸体表面伤痕累累，怀疑刑讯逼供致死。律师接受采访说：“王丽被带到检察院后被扒光衣服坐在铁椅子上审讯几个小时。”案发后，检察院竟滥用职权封闭谢家全部电话。[93]

这些纪检和司法官员，最终也难免蛇头尾自相食，沦为选择性反腐败牺牲品。

2.随意滥权：双规适用范围的任意扩大

双规是中共当局在1989年“六四”大屠杀后出于政治控制和选择性反腐败需要，利用一党专政条件下凌驾于国家、宪法和法律之上的垄断权力，在新极权时代恢复了历史上野蛮的隔离审查和刑讯逼供制度。这种逸出法律程序之外的制度化、有组织和大规模任意拘留，通过将调查对象置于法律保护之外，在程序法和实体法两个层面粗暴践踏人权，造成当事人被任意拘留和酷刑虐待，这种逼供信很容易制造冤假错案，甚至造成当事人被伤害致死或者被迫自杀。双规不仅侵犯党员干部人权，还通过适用范围扩大化侵犯普通民众人权。

双规的任意拘留非法性质及其适用范围扩大化，导致案件调查中大量出现滥用职权、刑讯逼供和制造冤假错案现象，很多人在双规中非正常死亡，引起舆论广泛关注，中纪委才被迫对其适用范围、条件、期限、地点和审讯手段诸方面进行规范和限制，以便推卸责任，转移视线，减轻危害后果，并“进一步使用‘两规’措施”。1998年以来，中纪委、监察部相继出台了4个规范性文件试图对双规进行规范和完善。（详见第13页）中纪委研究室主任李永忠在为双规合理性与合法性辩护时，结合上述政策法规竭力强调双规是随着反腐败斗争的深入不断发展和完善的：“从现在到2010年形成中国特色社会主义法律体系前，随着体制改革和措施改进的稳步推进，纪检监察机关行使‘两规’、‘两指’措施不仅会越来越规范，越来越严格，而且所适用的范围会越来越小，适用的频率会越来越低，适用的对象也会越来越少。”[94]实际效果并不像中共当局希望的那样理想。2010年已经过去了，中国特色社会主义法律体系却在中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来的以黑打黑政治运动中广遭诟病，双规适用范围、频率和对象，也没有像李永忠的许诺那样“越来越小……越来越低……越来越少”，而是欲罢不能。在制度性腐败越演越烈，社会矛盾日益激化的大背景下，中共当局为了加强社会控制，尤其是加强对党官僚集团的政治控制，更加依赖这个选择性反腐败利器。（参见第23页历年统计数据的对比分析）

此前两个通知和办法（试行）都针对双规中任意扩大适用范围、任意拘留和刑讯逼供，把公安局、检察院当成纪检监察机关的工具，利用司法手段协助双规调查问题，自相矛盾地强调既要“继续依法采用”双规，又不得任意扩大双规适用范围，“实行拘禁或者变相拘禁”，“不准使用司法手段”，“严禁搞逼供、诱供，严禁体罚或者变相体罚，严禁打骂、侮辱人格和使用械具。”甚至还规定“违者必须按照《中国共产党纪律处分条例（试行）》和有关法律法规严肃处理。”[95]双规导致的刑讯逼供致人死亡和冤假错案问题，还是层出不穷。

例如，中纪委在2000年初出台的《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》，对双规使用原则、适用范围、条件、地点、程序、时间要求、责任追究等作出了详细规定。第三条明确规定双规只能由县处级以上纪检机关使用：“‘两规’措施只能由纪检机关使用。县级以上（含县级）纪检机关和地市级（含地市级）以上纪委的派驻纪检组，党和国家机关内设的处级以上（含处级）纪检组，国有大型企业、中共中央和国务院直属事业单位的纪委（纪检组）有权使用‘两规’措施。县级以下纪委根据实际情况和需要认为确有必要使用该措施的，应经县级以上（含县级）纪检机关批准并派人员指导，方可使用‘两规’措施。”该文下发不久，前揭曾锦春领导的湖南省郴州市纪委在越权办理经济案件时，将3名非党员个体户老板双规长达49天。[96]说明由县处级以上纪检机关使用双规措施，不能解决适用范围扩大化问题。此举实际上仅仅是强调纪检机关拥有利用双规反腐败的垄断权。

同年4月5日，浙江温岭市百货公司年近7旬的退休职工陈安稷（非党员和公务员）以证人身份被台州市纪委叫到椒江谈话，非法拘禁45天，5月21日被交给抽调来协助办案的天台县下属各乡纪检人员陈家跃等5人审讯，当夜即被打死。陈安稷被刑讯逼供致死后，陈家跃等人伪造现场，掩盖真相。第二天下午4时，温岭市政府才转告家属死讯，声称死因是心脏病突发。[97]

陈安稷刑讯逼供致死问题经家属申诉和媒体曝光，引起中共最高领导人的重视，是后两个通知出台的背景。《中央纪委监察部关于正确使用“两规”、“两指”措施的通知》就是在江泽民的批评下，“为贯彻落实江泽民总书记重要批示”发出的。通知第一条开宗明义，说明了江泽民批示的由来和内容：

2000年12月16日，江总书记对浙江省台州市纪检监察机关在使用“两规”“两指”措施过程中发生的一起严重违纪违法事件作了重要批示，指出：“建国以来，我们一贯反对搞逼供信。但也要看到案犯抗拒审查的情况。如何做到既坚决执行政策法律，又能查清问题。特别在社会主义市场经济条件下，是我们所面临的一个大问题。从这份材料看，确实存在逼供信现象，需要引起十分注意，也要研究一些切实可行的措施。”[98]

江泽民的批示仅仅说明了问题的严重性。中共当局既然向纪检监察机关提出不切实际的过高要求，希望他们利用非法程序“合法地”完成选择性反腐败任务，就为纪检监察机关官官相护、诿过塞责提供了借口。接着发生的王洪福坠楼案就是很好的说明。

据《华夏时报》2001年10月13日报道，69岁的王洪福是台州市玉环县楚门镇龙王村普通村民，并非纪检监察机关案件调查对象。当年7月，根据浙江省纪委和政法委领导批示，玉环县纪委派出一名干部指导，成立由楚门镇纪委、团委、工办等部门抽调的5名干部组成的调查组，调查中山村支部书记李友清违法违纪问题。调查组认为该村财务白条问题很严重，王洪福是作为帮助李友清虚开白条的证人被双规的。8月1日下午，楚门镇纪委干部林利民将王洪福带走谈话时表示，只是协助调查邻村支书问题，傍晚就可以回家。8月7日傍晚，王洪福在双规地点该县坎门镇白云宾馆404房间（四楼）坠下。据医生诊断：王洪福头部、面部、鼻梁粉碎性骨折；脑挫伤；牙齿全部折断；口腔破裂；胸腔受伤；系高处坠下所致。王洪福家属和村民约160人闻讯赶到医院，调查组成员已经离开。家属发现其未包扎的右腿、右手臂可见几处烙伤，怀疑是烟头或铁棍烙烫所致；左额有撞击伤痕。调查组事后被迫解释：撞击伤痕是双规第3天撞墙所致，目的是把头撞出血以求精神放松，缓解头痛并带来吉利。家属怀疑是受不了调查待遇撞墙自杀，并质疑坠楼现场遭到清理破坏：“人从楼上掉下来，是自杀还是他杀都没闹清楚，就将现场收拾得一点痕迹都没有，哪来这么大的胆子？”事发当晚亲属报警：“110拒绝出警，表示纪委的事情不归公安局管。”10月3日，记者来到杭州邵逸夫医院试图采访王洪福，其伤势和肺部感染仍很严重，报道只好留下悬念：“他是否在双规期间受到过不公正的待遇，坠楼的真正原因是什么，在重重阻力之下，只有等待他自己说出。”[99]假如王洪福“自杀”成功或者不治身亡，就再也没有机会说出真相了。

4个规范性文件出台后问题依旧。2005年5月底，中央纪委办公厅［2005］7号文件和中央办公厅［2005］28号文件相继出台（主题均是“完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规’措施”）。公开出版物和互联网均无法查到这两份文件，却不难看到统一口径的正面报道。2006年5月9日新浪网转载新京报消息以《中纪委下发双规文件 力保被查者五项权利》为题，找法网转载同篇报道则以《中纪委首次约束双规时限程序》为题。[100]新浪网的核心提示说：

广受关注的“两规”措施，在两份文件出台后被进一步规范。中央纪委的“7号文件”与中央办公厅的“28号文件”带来三大变化：“两规”实施主体被限制在县处级及以上纪检机关，审批程序更为严格，并首次对“两规”时限做出约束。今年4月召开的全国纪检监察案件审理工作座谈会传出的信息是，今年的首要任务是防止错案发生，“牢固树立保障党员和行政监察对象合法权利的意识。”广受关注的“两规”措施，在两份文件出台后被进一步规范。

据报道：“尽管上述文件是一年前下发的，但直至今年1月中旬，各省纪委才陆续向隶属单位转发上述文件。各市纪委再次转发，则已是今年2月之后的事情。”地方纪委竟然敢延迟这么长时间才转发文件，本身就能说明它们的作用。据报道，在行使部门方面，中纪委政策法规室一官员介绍，目前可行使双规者仅为县处级及以上纪检机关；在7号文件实施后，不少企事业单位已禁用双规，部属高校不得使用双规。报道援引了中南大学纪检人员的说法：“我们半年前就开始禁用双规了。”

其实，此前4个规范性文件早已规定双规权限仅为县处级以上纪检机关行使，继续下发文件只能说明这些规定只是具文，不仅县处级以下基层政权如乡党委及其纪检组织可以行使双规权力，包括高校在内企事业单位党委及其纪检组织也可以行使双规权力。使用对象方面，“‘7号文件’规定，凡两规对象必须是党员。”如报道属实，这种规定仅是站在纪检角度，没有也无需考虑《监察法》适用对象，也不符合具有更高效力的党内法规《纪检条例》及其《实施细则》规定的调查组有权对任何证人实行双规，迫使履行作证义务。按照《纪检条例》及其《实施细则》规定，党内违纪案件的查处对象本来就是各级党组织和党员。“两规对象必须是党员”，仅仅是就此而言的。实际运作中，为了达到政治控制和选择性反腐败目的，纪检监察机关往往滥用职权，对那些按照党内法规和行政法规都不是纪检监察机关调查对象的普通主体实行双规。目前依然存在这种情况。附录案例5.方洪信是私营企业家，既不是中共党员，也不是公务员或受委托从事公务人员，即便有犯罪嫌疑，也是司法机关调查对象。2009年11月6日，安庆市委和市纪委因为政治需要对他实行双规，移送司法机关处理后，仍然干预司法，责令司法机关必须按照纪委要求办案和审判。

“‘7号文件’和‘28号文件’首次对‘两规’时限做出约束，即‘不得超过案件调查时限’。如延期则面临更严格的审批程序”报道，不过是重复《纪检条例》规定的案件调查时限。双规仅仅是一种调查手段，在《纪检条例》没有明确规定时限情况下，案件调查时限就是双规最高时限。如概况介绍所述，因为立案单位可以决定延期，实际上根本没有时限。只要没有硬性规定，哪怕面临更严格的审批程序，都可以无限延期。调查人员则利用这一点进行精神胁迫，摧毁被规者心理防线，迫使他们自证其罪。

权力垄断造成的制度性腐败使双规跌入路径依赖的陷阱：社会主义市场经济越发展，社会管制危机和腐败形势越严峻；社会管制危机和腐败形势越严峻，中共及其纪检监察机关越依赖被认为是反腐败利器的双规措施；双规的适用范围越大、频率越高，滥用职权、刑讯逼供和冤假错案问题越严重；问题越严重，中共中央和中纪委越有必要不断下发规范和完善双规措施的政策法规文件并选择性打击滥权渎职、徇私舞弊的纪检官员，以便“进一步使用‘两规’措施”，把双规变成主要用于党内清洗的绞肉机。

由于中共当局严格保密，双规案件数量、涉案人数和办案细节不为外界所知，报告人既没有条件也无意窥探所谓国家机密。但是通过公开报道披露的相关数据和个案细节，以及访谈案例，还是能够看到双规造成人道灾难的规模和严重性。

从中纪委、监察部披露的查处案件数量和涉案人数，可以看出双规案件和人数之巨大。

除了报告首页罗列的2003年7月至2008年12月全国纪检监察机关审结违纪案件数据，还能看到一些年度统计数据。2010年1月7日，中纪委副书记干以胜在中纪委监察部召开的纪检监察机关查办案件工作情况新闻通气会上向媒体披露，2009年1月至11月各级纪检监察机关接受信访举报1318362件，初步核实违纪线索140828件，立案115420件，结案101893件，处分106626人。处分人员中给予党纪处分85353人，政纪处分29718人，通过查办案件为国家挽回经济损失44.4亿元。其中因贪污贿赂被开除党籍并移送司法机关处理2231人，占受党纪处分人数2.6%。与去年同期相比，初步核实违纪线索增长4.7%，立案件数增长4.5%，处分县处级以上干部人数增长10.8%，处分贪污贿赂金额在100万元以上干部人数增长19.2%。[101]

2010年12月29日，国务院新闻办公室发表《中国的反腐败和廉政建设》白皮书新闻发布会上，中纪委秘书长吴玉良披露，全国各级纪检监察机关查办案件比去年同期略有上升。1至11月立案11.9万件，结案10.8万件，党纪政纪处分11.3万人，其中涉嫌违法移送司法机关处理4332人。[102]

需要说明的是上述数据中2009年1-11月分别给予党纪、政纪处分人数合计115071人，远远超过处分总数106626人，仅仅说明很多人同时受到党纪、政纪处分，2010年的数据则没有披露分别给予党纪、政纪处分人数。与去年同期相比，2010年立案、结案、党纪政纪处分和移送司法机关处理件数和人数均有所上升。

由此不难看出：近年来，纪检监察机关查办案件数量、党纪政纪处分和移送司法机关处理数量逐年稳步上升，这意味着双规人数也在逐年扩大，充分说明了党权垄断反腐败及其双规利剑根本达不到遏制腐败蔓延目的。查办案件数量、党纪政纪处分数量与移送司法机关处理数量的巨大悬殊说明，双规和党权垄断反腐败有包庇腐败官员嫌疑，很多贪腐案件都用党纪政纪处分代替法律责任。选择性执法必然导致司法不公。《明镜月刊》第12期一篇文章称原首都机场集团公司董事长李培英贪污8250万元判死缓、受贿2661万元判死刑很倒霉：“官场有说法，指李培英丟命，主因並非贪污和受贿，而是‘知道太多，說的太多’，杀他有灭口之意。”原中石化董事长陈同海人脉深厚，受贿1.9亿元却判死缓，则十分幸运。[103]

从得以披露细节的报道和访谈案例看，双规普遍存在通过逼供信制造冤假错案问题。前揭侯瑞岭博文披露了盐城市纪检监察机关在刘建民等人双规案中大搞逼供信，附录案例除案例1.均为冤案。现行体制下这些冤案很难纠正。刘建民案在原盐城市委书记徐其耀调走并被双规判刑后，至今没有纠正。陈越飞、许声安十几年来不断申诉，同样不能平反昭雪。

三.双规问题的非法性

纪检监察机关根据党内法规和行政法规的规定，在案件调查中针对有违犯党纪、政纪和国家法律嫌疑的特定主体（党员、公务员、受委托从事公务人员和证人）采取强制措施的双规制度，公然违背普世人权价值和法治原则，既与中共当局自己制定的国内法发生冲突，也违反了相关国际法规范和人权公约，明显具有非法拘禁或者任意拘留的非法性。

⒈双规作为一种非法拘禁或任意拘留制度与国内法和国际法规范的冲突

⑴双规与国内法规范的冲突

①双规与宪法的冲突[104]

从法理和宪法安排看，宪法是国家的根本大法，一切下位法均不得与之冲突，否则就是没有法律效力的违宪立法。一切国家机关、武装力量、政党、社团、组织和个人都必须遵守宪法和法律，一切违宪和违法行为都必须予以追究，任何组织和个人都不得享有超越宪法和法律的特权。中国共产党及其党内法规、政府及其行政法规和纪检监察机关及其工作人员，当然也不能例外。但是，由于中国是实行一党专政的极权主义国家，共产党公然凌驾于国家和人民、宪法和法律之上，享有超越宪法和法律的特权，其垄断权力不受任何监督和制约，打着依法治国的幌子任意践踏宪法、法律和人权。双规（包括立法和实践）是明显违反宪法和法律的践踏人权非法行为。

《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）第一章第五条规定：

国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

双规立法明显破坏了法制统一和尊严。《纪检条例》的“双规”和《监察法》的“两指”都与宪法相抵触，明显是违反宪法和法律的行为。双规违反宪法和法律具体表现在：

《宪法》第二章规定了公民权利和义务。第三十三条规定：

中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

国家尊重和保障人权。

任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。

第三十七条规定：

中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。

任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。

禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

作为双规对象的党员干部和证人首先是中华人民共和国公民，依照宪法和法律规定享有同其他公民一样的权利和义务：人身自由不受侵犯；非经检察院批准、决定或人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕；犯罪嫌疑人由司法机关依法定程序调查处理。通过党内法规和行政法规授权纪检监察机关在对有违反党纪、政纪和法律嫌疑的特定主体调查处理时可以限制或剥夺人身自由，不仅侵犯了特定主体法定权利，也侵犯了司法机关针对违法犯罪案件的调查、处理权力，违反了法律面前人人平等的现代法律原则和中共公开宣示的宪法原则，把公民分成三六九等，实行差别待遇。纪检监察机关可以超越宪法和法律，按照带有黑社会暴力色彩的家法任意处置特定主体，假法律之名用制度化的非法拘禁剥夺或限制人身自由，侵犯其人权，也使之可以享受法外特权，不受宪法和法律约束，违法犯罪也照样逍遥法外，免受司法调查和追诉。

《宪法》第三章第七节规定了法院、检察院机构设置和职权。第一百二十三条、一百二十九条规定法院是审判机关，检察院是法律监督机关；第一百二十六条、一百三十一条规定法院、检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉；第一百二十八条、一百三十三条规定最高法院、最高检察院对全国人大及其常务委员会负责，地方各级法院对产生它的国家权力机关负责，地方各级检察院则对产生它的国家权力机关和上级检察院负责；第一百三十五条规定法院、检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。一党专政条件下，党管司法政治-法律制度和习惯使上述规定沦为一纸空文，司法机关不过是各级党委的御用专政工具。从中央到地方各级法院和检察院，实际上只对中央和地方各级党委及其常委会负责，而且是中央集权的下级服从上级，全党服从中央。在各级党委、政法委、纪检会及其派驻法院和检察院党组和纪检组领导和监督下，从最高法院、最高检察院到地方各级法院和检察院根本不可能独立行使审判权和检察权，时刻受到中共党政机关及其领导人干涉。在各级党委和政法委领导下，法院、检察院和公安机关办理案件都必须讲政治、守纪律，分工负责、互相制约徒具形式，通过互相配合提供一条龙服务，及时、准确、有效地执行党的政策和领导的意图。各级党委和纪检会在案件调查中能够任意架空和利用司法，把法院、检察院和公安机关当成专政工具。

双规明显违反宪法和法律，破坏了法制统一和尊严。中国并非法治国家，司法不独立，更没有像美国最高法院或欧陆国家宪法法院那样的违宪审查机制，宪法规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”不具有可司法性（可诉讼性），徒为具文。纪检监察机关、国务院和人大常委会得以架空宪法、法律和司法机关，滥用党内法规和行政法规实行双规，肆无忌惮践踏宪法、法律和人权。

②双规与立法法的冲突[105]

《纪检条例》属于家法性质的党内法规，按照“两规”条款对党员干部和普通群众实行非法拘禁，不属于立法法的调整范畴。《监察法》的“两指”条款明显违反了立法法规定，应该依法予以改变或者撤销。

1. 双规立法违反了法定权限和程序

《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第一章第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”第二章第一节规定了法律的立法权限。第七条规定：

全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

《监察法》“两指”条款属于刑事程序性质的法律，按照上述规定属于应当由全大制定和修改的基本法律。如果《监察法》属于基本法律，应当由全国人大立法。人大常委会只能制定和修改不属于基本法律的其他法律，或者在全国人大闭会期间对其制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。《监察法》既然由人大常委会制定通过，不属于基本法律，是立法位阶和法律效力低于基本法律的其他法律，不得违反宪法、刑诉法等上位法。《立法法》第八条规定下列事项只能制定法律：与双规有关的（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（九）诉讼和仲裁制度。第九条规定：

本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

这些规定体现了该法对于生命安全、人身自由和司法制度的特别关注。人大常委会通过《监察法》进行双规立法超越了立法权限，明显违反立法程序。

1. 双规立法破坏了法制的统一和尊严，依法应当予以改变或者撤销

《立法法》第五章第七十八条规定了处于最高位阶的宪法效力：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第八十七条规定了应当予以改变或者撤销的情形：

法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：

（一）超越权限的；

（二）下位法违反上位法规定的；

（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

（五）违背法定程序的。

第八十八条则规定了改变或者撤销法律法规的权限，其中第一项规定：“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”。

人大常委会制定《监察法》竟然用双规条款授权纪检监察机关调查案件时可以采取剥夺和限制特定主体人身自由的强制措施，不仅超越人大常委会立法权限，违背法定立法程序，架空和破坏司法，导致《监察法》违反上位法宪法、刑诉法和刑法关于法律面前人人平等、剥夺和限制人身自由、刑事案件调查权和调查程序、犯罪和刑罚的规定，不同法律（上位法和下位法）对同一事项规定不一致，破坏了宪法和法律效力、法制的统一和尊严，依法应当由全国人大予以改变或者撤销。

③双规与刑事诉讼法的冲突[106]

《中华人民共和国刑事诉讼法》（简称《刑诉法》）第一编第一章规定了刑诉法的任务和基本原则。第二条规定该法的基本任务：

是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，以维护社会主义法制，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。

第三条规定了专门机关的职权：

对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。

纪检监察机关作为中共纪律检查机关和政府行政监察机关，职权只能是依据党内法规和监察法进行党纪检查和政纪监察，调查、处理中共党员违反党内纪律和政府公职人员违反行政纪律案件，而非违反国家法律的刑事案件，更不能在案件调查中针对有违反党纪、政纪和国家法律嫌疑的公民（无论党员、公务员、受委托从事公务人员和证人）非法使用限制或剥夺人身自由的强制措施。纪检监察机关利用《纪检条例》和《监察法》双规条款查处中共党员、公务员或者受委托从事公务人员违法犯罪案件，在调查过程中限制或剥夺调查对象和证人的人身自由，搜查、扣押、处分、没收被视为证据和非法所得的赃款、赃物，明显违反《刑诉法》规定，超越纪检监察机关的职权，不仅侵犯了公安机关、检察机关和法院的职权，也侵犯了公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，不利于司法机关准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，破坏了所谓社会主义法制。

《刑诉法》第五条分别规定法院和检察院“依照法律规定独立行使”审判权和检察权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第六条规定法院、检察院和公安机关进行刑事诉讼“必须以事实为根据，以法律为准绳。对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权。”第七条规定了三机关之间的关系：公、检、法三机关进行刑事诉讼，“应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”纪检监察机关利用党内法规和监察法的双规条款查处党员干部涉嫌违法犯罪案件，在一党专政的党管司法和司法不独立条件下，使法院和检察院无法依照法律规定独立行使审判权和检察权，成为唯党委和纪检委马首是瞻的奉旨办案工具。双规既是对党员干部实行政治控制和选择性反腐败工具，也是结党营私对贪腐、渎职官员法外施恩保护伞，本身就是共产党凌驾于宪法和法律之上，架空司法，践踏人权的歧视性差别待遇，是以垄断权力谋私的腐败工具，违背了法律面前人人平等和“任何人不能在自己的案件中充任法官”（Nemo judge in re sua.）的现代法律精神和自然正义原则。[107]双规是中共及其纪检监察机关凌驾于宪法和法律之上的非法拘禁或任意拘留特权。纪检监察机关利用双规调查、处理刑事案件时，除了接受党委和上级纪检监察机关自上而下的领导和监督，不仅不受任何监督和制约，还使公检法在刑事诉讼中分工负责、互相配合、互相制约形同虚设。各级党委、纪检监察机关可以视司法如奴仆，任意领导和干涉公检法的刑事诉讼，公检法却不能脱离党委领导，独立进行刑事诉讼，遑论阻止或者制约纪检监察机关非法介入刑事诉讼，检察院更无权对这种制度化、有组织和大规模的私设公堂、非法拘禁、刑讯逼供和徇私枉法违法犯罪行为实行法律监督。

《刑诉法》规定了刑事案件的管辖权，强制措施的适用范围、条件和期限，收集证据的方式、方法和手段，双规明显违反了相关规定。第十八条规定：

刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。

贪污贿赂犯罪、国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

自诉案件，由人民法院直接受理。

尽管刑诉法最大限度地为刑事案件侦查、起诉和审判机关在诉讼过程中根据办案需要延长犯罪嫌疑人和被告人羁押期限提供了方便，毕竟还是对羁押期限和延长期限条件作出了明确规定和限制，不公然违反法律，参与诉讼过程的公检法机关就不能对在押犯罪嫌疑人和被告人超期羁押，更不能无限期任意羁押。双规的非法性表现在：首先，纪检监察机关无权调查刑事案件，更无权对调查对象采取强制措施；其次，双规的适用对象有些仅仅涉嫌违犯党纪政纪，甚至仅仅是证人，不是犯罪嫌疑人或刑事案件被告人，依照刑诉法根本不能采取任何强制措施；第三，双规的非法拘禁或任意拘留实际上根本没有任何时间限制。

④双规与刑法的冲突[108]

《中华人民共和国刑法》（简称《刑法》）第一编第一章规定了刑法的任务、基本原则和适用范围。《刑法》第四条同《刑诉法》第六条一样依据宪法原则规定了刑法的基本原则是法律面前人人平等：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”从法律角度看，该规定对中共各级党组织、纪检监察机关及其工作人员同样适用。“任何人”既包括自然人（如中共各级党组织和纪检监察机关工作人员），也包括法人单位（如中共各级党组织和纪检监察机关）。《刑法》第二章第四节第三十条规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。”第三十一条规定：“单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。本法分则和其他法律另有规定的，依照规定。”中共各级党组织、纪检监察机关在案件调查中依据党内法规和《监察法》的违宪条款对党员干部、国家工作人员和知道案件情况的证人采取双规措施，明显具有制度化、有组织、大规模和持续性的非法拘禁性质，依照《刑法》适用单位犯罪规定。那些直接策划、指挥、组织、领导和参与双规甚至刑讯逼供的中共各级党组织和纪检监察机关工作人员，更是涉嫌触犯了《刑法》分则规定的非法拘禁罪、刑讯逼供罪和其他罪名。

即便不考虑双规存在刑讯逼供等其他违法犯罪问题，如前所述，尽管双规有党内法规和行政法依据，但是明显违反了宪法、立法法和刑诉法规定，具有非法拘禁性质。从刑法学犯罪构成概念看，符合非法拘禁罪的犯罪构成。《刑法》第二编第四章第二百三十八条规定：

非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。

犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡的，处十年以上有期徒刑。使用暴力致人伤残、死亡的，依照本法第二百三十四条、第二百三十二条的规定定罪处罚。

国家机关工作人员利用职权犯前三款罪的，依照前三款的规定从重处罚。

《刑法》第二百三十二条、第二百三十四条规定：

第二百三十二条  故意杀人的，处死刑、无期徒刑或者十年以上有期徒刑；情节较轻的，处三年以上十年以下有期徒刑。

第二百三十四条　故意伤害他人身体的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。

犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的，依照规定。

非法拘禁是严重侵犯公民人身自由权利的犯罪。非法拘禁罪是指以拘禁或者其他强制方法非法剥夺他人人身自由的行为。其主要特征如下：首先，客观方面表现为非法对被害人身体实施强制，足以使被害人失去行动自由。剥夺自由时间长短，仅仅是量刑时予以考虑的重要情节。其次，主观方面必须有故意，过失行为不构成本罪。非法拘禁行为本身就是违法犯罪行为。任何单位或者个人只要实施了剥夺他人人身自由行为，即构成了犯罪既遂，并不要求具有其他危害后果。非法拘禁实施殴打、捆绑和侮辱行为的，从重惩罚；殴打、捆绑和侮辱等致人伤残、死亡的，依法严惩。纪检监察机关及其工作人员在案件调查中实施双规，符合非法拘禁罪犯罪构成，按第二百三十八条第四款规定：“依照前三款的规定从重处罚。”故意致人死亡、伤害、重伤害和伤害致死的，分别依照第二百三十四条故意杀人罪，第二百三十二条故意伤害罪、故意重伤害罪、故意伤害致人死亡罪的规定从重处罚。

纪检监察人员在双规前后实施“非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的”（第二百四十五条）、“刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的”（第二百四十七条）、“对被监管人进行殴打或者体罚虐待的”（第二百四十八条）、“滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的”（第二百五十四条）、“阻止证人作证或者指使他人作伪证的”（第三百零七条）、“对证人进行打击报复的”（第三百零八条）、“徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使他受追诉、对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉的”（第三百九十九条）、“徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的”（第四百零二条）等行为，是没有任何党内法规和行政法依据的非法搜查、刑讯逼供、虐待被监管人、报复陷害、妨害作证、打击报复证人、徇私枉法等违法犯罪行为，即便站在纪检监察机关角度看，也是触犯刑律的违法犯罪行为，理应依照《刑法》分则相关条款进行司法追诉。

遗憾的是，由于中国并非法治国家，共产党凌驾于宪法、法律和国家之上，所谓司法机关只不过是共产党的专政工具，根本没有独立性，不可能监督、制约纪检监察机关。这种特殊国情使中共各级党委及其纪检监察机关得以只手遮天，胡作非为，公然制度化、有组织、大规模和持续性地利用双规非法拘禁、刑讯逼供，制造冤假错案。对纪检监察机关查办案件和双规的唯一申诉和补救机制就是向上级党委及其纪检监察机关提出申诉或请愿（信访），靠各级党委和纪检监察机关自上而下地自我纠错，救济成本非常高，成功率却非常低。附录案例3.和4.当事人陈越飞、许声安蒙受不白之冤后申诉10余年，未能获得救济。因为没有受理控告各级党委和纪检监察机关的独立法庭，理论上讲双规问题无法通过诉讼渠道解决。从实践上看，至少报告人没有发现通过司法程序控告纪检监察机关实行双规的案例。

《刑法》第三章第四十一条、第四十四条、第四十七条规定了罪犯在判决执行以前先行羁押的刑期折抵办法：管制“羁押一日折抵刑期二日”；拘役“羁押一日折抵刑期一日”； 有期徒刑“羁押一日折抵刑期一日。”由于党内法规和监察法不承认双规是拘禁或变相拘禁，双规期间不能折抵刑期，也从反面证明了双规及其羁押场所的非法拘禁和黑监狱性质。

⑵双规与国际法规范的冲突

①双规违反国际法的任意拘留非法性质

按照联合国任意拘留问题工作组的定义，双规属于任意拘留问题。

《任意拘留问题工作组概况介绍》（第26号）第二部分介绍工作组起源时指出：“拘留本身并非侵犯人权事项，因此国际法正努力逐步界定一些界线，一旦超过这些界线，无论是行政还是司法拘留均为任意拘留。”[109]该文书第四部分规定了工作组通过的确定剥夺自由案件是否为任意的标准：

工作组认为，凡属于下列三类之一的案件均为任意剥夺自由的案件：

(a)完全不可能援引任何法律根据来证明剥夺自由有理（第一类）；

(b)剥夺自由是由于行使《世界人权宣言》第7、13、14、18、19、20和第21条所保证的权利和自由所致，就缔约国而言，则为《公民权利和政治权利国际公约》第12、18、19、21、22、25、26和第27条所保证的权利和自由（第二类）；

(c)完全或部分不遵守《世界人权宣言》和有关缔约国所接受的相应国际文书所确定的有关公平审判的国际准则，其严重程度使剥夺自由具有任意性（第三类）。

纪检、监察机关实行双规，可能会触犯上述第一类和第二类规定，造成任意拘留问题。如附录案例2.刘斌被双规，不仅是由于行使《世界人权宣言》第7、19条所保证的权利和自由所致，就缔约国而言，则是中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》第19和第26条保证的权利和自由。[110]并且完全不可能援引任何法律（包括党内法规和一般法律）根据来证明剥夺自由有理。刘斌利用手机短信批评榆林市委领导是行使宪法、法律、党章和其他党内法规保证的权利和自由。这种完全违反上述三类规定的案例，毕竟还是实际运作中出现的问题。从《监察法》和《纪检条例》层面看，双规均为任意剥夺自由问题：剥夺自由是由于行使《世界人权宣言》第7条所保证的权利和自由所致，就缔约国而言，则为《公民权利和政治权利国际公约》第26条所保证的权利和自由（平等保护条款）；完全或部分不遵守《世界人权宣言》和有关缔约国所接受的相应国际文书所确定的有关公平审判的国际准则，其严重程度使剥夺自由具有任意性。

②双规与《世界人权宣言》的冲突[111]

第二次世界大战结束后，中华民国作为联合国及其人权委员会创始会员国，于1948年12月10日参与起草、通过并宣布《世界人权宣言》的联合国大会第217A（Ⅲ）号决议。中华人民共和国取代中华民国在联合国的席位后，依法继承其全部权利和义务。尽管《世界人权宣言》并不像国际条约和国际习惯那样构成国际法渊源，对缔约国和国际社会成员具有国际法意义上的拘束力。但是因为该宣言是“所有人民和所有国家努力实现的共同标准”，对各国政府和人民产生了极大影响。中国作为联合国成员国，理应发扬光大它所宣示的普世价值和道德规范，促进和保证它所提出的各项权利和自由的有效承认和遵行。遗憾的是中国政府反其道而行之，利用双规制度化、有组织、大规模和持续性侵犯特定群体和个人的人权。双规破坏了法律面前人人平等的现代法治原则，以党纪代替国法、以纪检监察机关代替司法机关的法律适用，有罪推定的纠问式诉讼程序和普遍的刑讯逼供，滥用酷刑或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚，完全违反了《世界人权宣言》下述条款：

（第一条）人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。

（第三条）人人有权享有生命、自由和人身安全。

（第五条）任何人不得加以酷刑，或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。

（第七条）法律之前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视，人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害。

（第八条）任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。

（第九条）任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐。

（第十条）人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。

③双规与《公民权利和政治权利国际公约》的冲突[112]

《公民权利和政治权利国际公约》是在《世界人权宣言》基础上通过的一项国际公约，中国政府于1998年10月5日在联合国总部签署了该公约，并多次宣布将批准加入、实施该公约。由于该公约所保证的权利和自由体现了《世界人权宣言》宣示的普世价值、道德规范和法治原则，既是自由人类和自由国家的人权保护标准，也是所有人民和所有国家应该努力实现的人权保护标准。即便是没有签署、批准加入的国家、政府和人民，也负有不侵犯它所保证的权利和自由的道德义务。中国政府只要签署了该公约，即有尊重和保护公约所保证的权利和自由的道德义务，包括修改、废除与之冲突的国内法规范，使之具有可司法性（可诉讼性）。不管中共当局愿意与否，国内法如何规定，任何组织和个人都没有权利制度化、有组织和大规模侵犯人权。

中共各级党组织、纪检监察机关及其工作人员利用双规实行任意拘留，滥用酷刑或是以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚，大搞逼供信，制造了大量的冤假错案，制度化、大规模侵犯特定群体和个人的人权，违反了《公民权利和政治权利国际公约》第2、3、7、9、10和第14条规定。尤其违反了第9条和第14条规定：

（第九条）

一、人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或拘禁，除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。

二、任何被逮捕的人，在被逮捕时应被告知逮捕他的理由，并应被迅速告知对他提出的任何指控。

三、任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。

四、任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。

五、任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到赔偿的权利。

（第十四条）

一、所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯……

二、凡受刑事控告者，在未依法证实有罪以前，应有权被视为无罪。

三、在判定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地有资格享受以下的最低限度的保证：

（乙）有相当时间和便利准备他的辩护并与他自己选择的律师联络；

（丙）受审时间不被无故拖延；

（丁）出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费；

（戊）讯问或业已讯问对他不利的证人，并使对他有利的证人在与对他不利的证人相同的条件下出庭和受讯问；

（庚）不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。

2.双规实践中普遍存在的酷刑虐待问题与国内法和国际法规范的冲突

⑴双规与国内法规范的冲突

①双规与刑诉法的冲突

《刑诉法》第五章明确规定了对司法机关收集、审查、采信证据的要求和对证人及其近亲属的保护。第四十三条规定：

审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民，有客观地充分地提供证据的条件，除特殊情况外，并且可以吸收他们协助调查。

第四十六条规定：

对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。

第四十七条规定：

证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，听取各方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据。法庭查明证人有意作伪证或者隐匿罪证的时候，应当依法处理。

第四十九条规定：

人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。

对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。

纪检监察机关私设公堂，架空司法，利用双规进行党纪政纪和刑事罪案调查，对违纪和/或犯罪嫌疑人和证人及其近亲属大搞逼供信，以刑讯逼供和威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集能够证实违纪、犯罪嫌疑人、被告人有罪（错）或者无罪（错）、犯罪（错）情节轻重的各种证据。这种先入为主、实行有罪（错）推定的纠问式调查程序必然轻信口供，以便搜集证据，罗织罪名，制造冤假错案。为了能够把假案办成所谓铁案，纪检监察机关还利用党管司法的方便条件干预司法，让检察、审判机关成为奉旨办案工具，庭审时公然违反《刑诉法》第四十七条规定，阻止控辩双方对证人证言当庭质证。为了防止被告人和证人在庭审中翻供，不惜对被告人和证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复，甚至还通过抓捕证人达到阻止他们出庭作证的目的。

《刑诉法》第九十六条规定：

犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应当经侦查机关批准。

受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以会见在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件，律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关批准。

第九十七条则规定了询问证人的地点和方式：

侦查人员询问证人，可以到证人的所在单位或者住处进行，但是必须出示人民检察院或者公安机关的证明文件。在必要的时候，也可以通知证人到人民检察院或者公安机关提供证言。

双规是纪检监察机关利用党内法规和行政法私设公堂和黑监狱任意拘留被调查对象，由于不是司法程序，排除了律师在案件调查、审讯阶段的介入，不能及时为违纪、犯罪嫌疑人提供法律咨询、代理申诉、控告等法律援助，再加上双规适用范围和时空场域的特殊性，纪检监察机关得以肆无忌惮地对违纪、犯罪嫌疑人和证人进行刑讯逼供，大搞逼供信。双规非法性带来的法律困境，导致证据来源不合法和不足以采信，严重违反程序正义，成为侵犯特定群体人权、制造冤假错案和人道灾难的渊薮。